Retraites : les États membres cadenassent le verrou de l’épargne européenne

Il y a urgence, et le constat dressé par la Commission européenne est cruel. Alors que l’Europe vieillit à vue d’œil – le ratio de dépendance des personnes âgées va exploser d’ici 2050 – l’épargne des Européens dort. Elle dort sur des comptes bancaires peu rémunérateurs au lieu d’irriguer l’économie réelle. C’est le paradoxe de Bruxelles : l’UE regorge d’épargne, mais ses entreprises manquent de capital pour financer la transition verte et le numérique. Pour la Commission, la solution tient en quatre lettres : PEPP.

Ou plutôt, la résurrection du PEPP. Lancé en grande pompe en 2019, le « Produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle » a été un fiasco industriel. Un échec cuisant, confirmé sans détour par un rapport de la Cour des comptes européenne : trois ans après son lancement, le PEPP n’existe que dans un seul pays (la Slovaquie) et de moins de 5 000 souscripteurs sur tout le continent. Une goutte d’eau. Un échec intersidéral.

La Commission lève l’obstacle des frais

La Commission n’est pas pour rien dans cet échec. La Cour européenne point méthodiquement la mauvaise étude d’impact préalable et une proposition initiale trop prudente et incapable de concurrencer les offres nationales existantes. La nouvelle proposition, dévoilée en novembre 2025, essaie de réparer les lacunes de la précédente législation. Fini, par exemple, le plafonnement des frais à 1 %, cette camisole réglementaire qui avait fait fuir les assureurs. Bruxelles veut désormais laisser le marché fixer les prix, tout en introduisant un concept anglo-saxon pour protéger l’épargnant : le « Value for Money ». En clair : si les frais sont élevés, alors les opérateurs devront prouver que le rendement élevé justifie la facture.

L’offensive ne s’arrête pas là. Bruxelles s’attaque au tabou des fonds de pension professionnels (la directive IORP II). L’objectif est de forcer la consolidation entre les États membres pour créer des géants capables de rivaliser avec les fonds américains, quitte à bousculer le sacro-saint « principe de prudence » pour aller chercher du rendement sur des actifs plus risqués. Plus audacieux encore, l’exécutif pousse pour l’« auto-enrolment » (l’affiliation automatique) des salariés, une méthode qui hérisse le poil de certaines capitales attachées à la liberté de choix.

Une fiscalité harmonisée qui irrite

Mais le véritable point de bascule se niche à l’article 3 du texte. C’est la ligne rouge qui fait trembler les ministres de l’Économie. La Commission ne se contente plus d’inciter ; elle veut contraindre. Le texte stipule noir sur blanc : « Les États membres veillent à ce que les PEPP bénéficient d’un traitement fiscal qui ne soit pas moins favorable que celui accordé aux autres produits d’épargne-retraite individuelle. »

En clair, si la Belgique ou la France offrent une déduction fiscale avantageuse pour leurs produits locaux (comme le PER en France ou l’épargne-pension belge), elles auront l’obligation légale d’offrir exactement le même cadeau fiscal au PEPP européen. Bruxelles s’attaque ici au cœur du réacteur : la souveraineté fiscale des États, utilisée jusqu’ici pour protéger leurs champions nationaux de l’assurance et de la banque.

Le message des dirigeants est brouillé

C’est précisément sur ce terrain que la mécanique s’est grippée mardi 17 février, lors de la réunion des ministres européens des Finances (Ecofin), à Bruxelles. Si, face aux caméras, tout le monde s’accorde sur la nécessité de mobiliser l’épargne, la réalité des négociations est bien plus rugueuse. La réunion de l’Ecofin a été, en vérité, très mauvaise et très loin des aspirations mille fois répétées des rapports Draghi et Letta sur la création d’un grand marché européen de l’épargne et de l’investissement. Ce que les chefs d’État et de gouvernement clamaient à Alden Biesen, en Belgique, jeudi 12 février, leurs ministres de l’Économie le détricotent tranquillement, à Bruxelles…

« La fiscalité est une prérogative nationale, prévient Jan Jambon, le vice-premier ministre belge. Nous avons donc quelques doutes quant au dispositif. » Autre préoccupation : les nouvelles obligations qui vont « accroître la charge administrative », selon l’élu belge ou « empiéter sur le droit social et le droit du travail ».

Idem pour le Luxembourg, représenté par Gilles Roth : « La fiscalité ne doit pas être évoquée dans le cadre des services financiers car on risque de contourner l’unanimité nécessaire », prévient-il, tout en réclamant qu’on ne « surcharge pas les plus petits prestataires avec des règles de transparence plus strictes ». La nouvelle vice-première ministre tchèque, Alena Schillerova, voudrait s’en tenir à « un échange de bonnes pratiques » dans le respect des compétences nationales. Autrement dit, un service minimum sans produit d’épargne européen…

L’Allemagne esquive, la France prudente

L’Allemagne, représentée par Lars Klingbeil, n’est pas entrée dans le détail de la réforme, se contentant de rappeler ses propres réformes en cours dans le domaine des produits d’épargne privé, avec notamment la création d’un produit « pour les jeunes enfants » afin d’épargner dès l’âge de six ans.

Et Paris dans tout ça ? La position française, portée par Bertrand Dumont, directeur général du Trésor, est plus technique. Officiellement, la France soutient l’Union de l’épargne. Pas question de passer pour le mauvais élève. Mais avec une attention particulière sur la meilleure « simplification du cadre actuel », l’accroissement de l’épargne placée dans les fonds propres notamment dans les entreprises les plus innovantes, et, comme la Belgique, la France s’inquiète du régime fiscal le plus approprié en matière de PEPP et des compétences nationales pour la définition d’un filet de sécurité minimal.

Pour synthétiser les différents points de vue, la présidence chypriote de l’UE, par la voix de son ministre des Finances Makis Keravnos, s’est livrée à un exercice de diplomatie sur le fil du rasoir. Tout en saluant le « large soutien » aux objectifs de la Commission, le ministre a dû immédiatement poser les lignes rouges tracées par les États membres. Le message est sans ambiguïté : les ministres ont insisté sur la « nécessité de respecter les compétences des États membres, notamment dans le domaine du droit social et du travail ». Il faut s’attendre à une proposition de la Commission rabotée et traitée sans hâte.

Le ministre danois Rasmus Degn, plutôt favorable, a d’ailleurs déploré que pour la deuxième fois la proposition de la Commission n’ait pas été précédée d’une étude d’impact.

Une disparité très forte au sein de l’UE

Les pays européens ont une expérience très diverse eu égard à l’épargne-retraite. D’un côté, des pays comme le Danemark et les Pays-Bas disposent de systèmes matures où les actifs gérés par les fonds de pension dépassent largement la richesse nationale (représentant respectivement 198 % et 147 % de leur PIB).

À l’opposé, dans une grande partie de l’Union, notamment en Europe centrale et orientale (comme en République tchèque, en Roumanie ou en Lituanie) ainsi qu’à Malte, ce marché reste marginal, voire inexistant pour les institutions de retraite professionnelle. Cette diversité s’explique par la construction historique des systèmes sociaux : là où les pensions publiques (premier pilier) sont généreuses, le besoin de retraites complémentaires s’est moins fait sentir, concentrant ainsi l’essentiel des actifs financiers européens (environ 60 % des actifs des Institutions de Retraite Professionnelle de l’UE) aux seuls Pays-Bas.

Si les résistances sont trop fortes, il est envisageable de passer par la « coopération renforcée », en créant un PEPP entre des pays pionniers désireux d’aller de l’avant. Les autres y viendront plus tard. Mais constatons une fois de plus que la réunion des 27 à Alden Biesen ne s’est pas traduite au niveau des ministres de l’Économie en grand bond en avant vers l’Union de l’épargne et de l’investissement. L’Europe va-t-elle laisser passer cette chance de mobiliser, pour ses entreprises d’avenir, l’énorme épargne qui dort sur ses comptes courants peu rémunérés ?