Voitures électriques, batteries, éolien, acier : l’Industrial Accelerator Act, porté par Stéphane Séjourné, révolutionne la politique industrielle de l’Union européenne.
Depuis sa création, le marché européen s’est toujours vu comme la zone la plus ouverte au monde. L’Europe, de la CEE à l’UE, a professé le libre-échange et accompagné la mondialisation. Elle en a tiré des profits colossaux (l’UE demeure excédentaire avec le reste du monde). Mais cette période se referme ; le monde se fragmente ; les dépendances aux pays tiers se transforment en vulnérabilités aux mains de puissances montantes et revanchardes…
Comment réagir ? Par un « accélérateur industriel » (l’Industrial Accelerator Act, ou IAA), un règlement, qui prône une révolution idéologique : non pas exactement le « made in Europe » qui voudrait que l’on produise tout sur le Vieux Continent – irréaliste – mais un « made with Europe » qui prenne acte des changements du monde sans toutefois renoncer à commercer avec les partenaires de confiance. Le texte est porté par le vice-président exécutif, Stéphane Séjourné, qui a dû batailler ferme au sein de la Commission contre la puissante DG Trade, peu encline à refermer la porte du commerce mondial.
Trois secteurs stratégiques
L’IAA cible trois domaines stratégiques. L’industrie énergo-intensive d’abord : acier bas-carbone, aluminium, ciment. Les technologies propres ensuite : batteries, éolien, photovoltaïque, pompes à chaleur, électrolyseurs, nucléaire. L’automobile enfin : véhicules électriques et hybrides rechargeables, bus.
Ce sont précisément les filières où l’Europe perd du terrain face à la Chine, et où chaque emploi industriel en entraîne cinq autres dans son sillage. Rien que sur les batteries et le solaire, l’IAA est censé préserver ou créer 135 000 emplois en Europe, 85 000 pour les seules batteries, 50 000 pour le solaire.
L’IAA implique des niveaux de contenus locaux. Les seuils sont précis. Dans la construction et les infrastructures publiques, les acheteurs devront incorporer 25 % d’acier bas-carbone européen, 25 % d’aluminium européen, 5 % de ciment européen. Pour les véhicules électriques, dès l’entrée en vigueur : 70 % des composants hors batterie d’origine européenne. Trois ans plus tard s’y ajoutent 50 % du groupe motopropulseur et 50 % de l’électronique embarquée – radars, lidars, unités de calcul. Une montée en charge progressive, calibrée sur ce que les équipementiers européens produisent déjà.
Par ce règlement complexe, l’UE décide non pas de se fermer mais de choisir ses partenaires en fonction des secteurs stratégiques et du niveau de réciprocité d’ouverture. Principe cardinal : l’argent du contribuable européen, sous la forme d’aides d’État, de marchés publics ou de prime à l’achat, ne peut être distribué à des partenaires déloyaux ou qui aggraveraient nos dépendances.
Ouvert aux « partenaires de confiance »
La première erreur de lecture de l’IAA serait de croire qu’il suffit d’avoir signé un accord commercial avec Bruxelles pour bénéficier automatiquement du label « partenaire de confiance ». Le texte fonctionne à rebours : il part de l’inclusion pour aboutir à l’exclusion. Tous les pays avec lesquels l’UE a des engagements commerciaux pertinents – environ 40 pour les marchés publics, 80 pour les aides d’État – sont initialement dans le périmètre. La Commission est ensuite tenue de publier des actes délégués pour en exclure ceux qui ne jouent pas vraiment le jeu de la réciprocité. Ce n’est pas une liste de bons élèves. C’est un filtre.
Le critère central est celui du traitement national : si vous voulez que vos entreprises accèdent aux marchés publics européens dans les secteurs stratégiques précités, vous devez traiter les produits européens chez vous comme vos propres produits. La formulation est simple ; la réalité l’est moins.
En parcourant la liste des 40 pays avec lesquels l’UE a des engagements en matière de marchés publics, le cabinet de Stéphane Séjourné a dressé un constat embarrassant : la moitié d’entre eux appliquent déjà des clauses de « contenus locaux », c’est-à-dire une prime ou une réservation explicite en faveur de leurs propres producteurs. Le Canada avec son « Buy Canada » dans l’acier, l’aluminium et le bois. L’Australie dans plusieurs secteurs de construction. Le Mexique avec son « Hecho en Mexico ». La Colombie. La plupart des pays d’Amérique centrale. Et, bien sûr, les États-Unis, dont le « Buy America Act » remonte à 1933 et n’a cessé d’être renforcé depuis, jusqu’à l’« Inflation Reduction Act » de 2022.
Pendant ce temps, l’Union européenne subventionnait sans conditions, achetait sans préférences, et s’étonnait de se désindustrialiser. L’IAA ne crée donc pas un régime d’exception : il met fin à une exception européenne que personne d’autre sur la planète ne s’imposait.
Mais les choses peuvent changer. L’IAA est aussi un outil de politique commerciale offensive. Il permet d’aller, par exemple, à Ottawa avec un argument concret : chers amis Canadiens, si vous baissez vos protections du « Buy Canada » avec l’UE, vous pourrez entrer dans le périmètre de confiance des Européens.
La Chine hors périmètre, sans appel
La Chine n’est pas soumise au test de réciprocité. Elle en est dispensée – dans le mauvais sens du terme. Pékin est exclu de la totalité des formes de financement public couvertes par l’IAA, sans possibilité d’intégration dans quelque cercle que ce soit. Aujourd’hui, rien n’empêche une collectivité locale européenne d’utiliser des fonds publics pour acheter de l’acier chinois, des panneaux solaires chinois ou des batteries chinoises. Demain, si l’IAA est adopté, ce sera interdit.
L’exclusion vaut en outre pour les tentatives de contournement : une entreprise chinoise qui délocaliserait sa production au Maroc ou en Turquie pour échapper aux règles resterait soumise au mécanisme de conditionnalité sur les investissements directs étrangers du chapitre 2 dès lors que l’investissement dépasse 100 millions d’euros dans un secteur où la Chine détient plus de 40 % de part de marché mondiale. Le texte a anticipé la manœuvre.
L’automobile : deux marchés, deux règles
Le secteur automobile illustre avec une précision chirurgicale la logique à double détente de l’IAA. Les flottes d’entreprises – qui représentent 60 % du marché des véhicules électriques en Europe – bénéficient d’un régime de « made in EU » strict : les aides publiques sont réservées aux véhicules assemblés en Europe. Aucun partenaire, aussi bien disposé soit-il, n’entre dans ce périmètre.
En revanche, les aides à l’achat destinées aux particuliers – le bonus écologique à la française, le Umweltbonus allemand – suivent la logique des trois cercles : partenaires commerciaux, test de réciprocité, acte délégué d’exclusion. Un véhicule japonais assemblé au Japon par Toyota pourrait donc, sous conditions, rester éligible à ces aides en Europe – à condition que le Japon accorde une réciprocité effective aux véhicules européens sur son propre marché. Le Japon et la Corée du Sud sont éligibles.
La simplification comme condition de crédibilité
Un texte aussi ambitieux dans sa logique de préférence serait inopérant s’il devenait ingérable pour ses bénéficiaires. Pour les industriels hors secteur automobile : zéro reporting ; les entreprises s’autocertifient. Pour le secteur automobile : des déclarations fournisseurs qui existent déjà dans les relations commerciales entre équipementiers et constructeurs – elles sont simplement formalisées et centralisées.
Pour les acheteurs publics : une plateforme numérique unique en cours de construction, qui permettra à une PME estonienne de soumissionner sur un marché public bruxellois en quelques clics, et à une commune française de vérifier sa conformité aux obligations de contenu européen sans naviguer dans vingt textes réglementaires.
L’IAA ne récrira pas les traités. Il ne proclame pas la fin du libre-échange. Il fait quelque chose de plus subtil et, à terme, de plus durable : il installe dans le droit dérivé européen le principe selon lequel la préférence productive est une condition légitime de l’usage de l’argent public. Ce principe, une fois ancré dans un acte législatif, dans des actes délégués, dans des procédures de marchés publics numérisées, devient extraordinairement difficile à démanteler.
C’est moins une rupture qu’une bascule – lente, méthodique, irréversible. L’Europe la plus ouverte du monde vient de décider que l’ouverture sans condition est une forme de naïveté qu’elle ne peut plus s’offrir. Une seule préoccupation : ce règlement va devoir être négocié par le Parlement européen et le Conseil ; il ne faudrait pas que cela prenne deux ans…
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