Frédéric Bozo : « Trump, sur le partage du fardeau de l’Otan, n’a rien inventé »

Le récent discours, le 26 janvier, devant les commissaires européens de la Défense et de la Sécurité, de Mark Rutte, secrétaire général de l’Otan, a déterré la hache de guerre entre l’organisation transatlantique et certains pays européens, dont la France. « Si quelqu’un, ici, pense encore que l’Union européenne peut se défendre sans les États-Unis, continuez de rêver, continuons de rêver ». La France, via son ministre des Affaires étrangères, a répliqué, en défendant le pilier européen de l’Otan et l’autonomie stratégique européenne. Un rêve, selon Mark Rutte, qui met en avant l’indispensable rôle de sa « boutique » et balaie ces illusions d’indépendance qui ne tiennent pas sans l’intervention en dernier recours des États-Unis. L’occasion de revenir, avec Frédéric Bozo, historien spécialiste des relations entre l’Otan et l’Europe, sur ces rapports houleux qui durent depuis pratiquement la création de l’organisation, en 1949.

Le Point : Après la chute du Mur, la question du maintien de l’Otan s’est-elle posée en Europe ?

Si elle a été en effet posée dans le débat public, cette interrogation n’a guère duré. Il était légitime d’avoir ce débat après la disparition de la menace soviétique et la dissolution programmée du Pacte de Varsovie dès lors que l’Alliance atlantique avait été créée en 1949 pour faire face, justement, à cette menace.

Mais le débat a été très bref en raison du succès même de cette alliance, qui avait atteint ses objectifs : endiguer l’URSS, maintenir une cohésion occidentale, bref assurer la « victoire » dans la guerre froide, même s’il y aurait beaucoup à dire sur cette notion un peu simpliste. Pour la première fois, une intégration militaire en temps de paix avait, à travers l’Otan, été mise en œuvre dans la durée ; donc, puisque l’Alliance avait marché, on allait la garder.

Mais le maintien de l’Otan après la guerre froide s’explique aussi par le fait qu’elle avait, depuis sa fondation et surtout à partir des années 1960, identifié d’autres justifications que strictement défensives. En 1967, un rapport majeur avait été rédigé par le ministre belge Pierre Harmel sur les « futures tâches » de l’Alliance, en réponse au défi représenté par le retrait de la France de l’organisation militaire intégré, décidé par le général de Gaulle l’année précédente.

Ce contre-feu des pays atlantistes, adopté dans un contexte européen de détente, a alors mis en avant une seconde fonction, majeure, en plus de la défense : assurer la détente, précisément. Sans surprise, la mise en exergue de cette seconde fonction a servi à redonner un bail à l’Alliance atlantique après 1989, puisque la fin de la guerre froide semblait en démontrer la validité.

Mais certains pays, comme la France de François Mitterrand, doutent de son utilité…

En effet. Là où la plupart des autres pays sont attachés, par conviction ou par intérêt, à un pur et simple statu quo atlantiste, François Mitterrand – héritier en cela du général de Gaulle – s’interroge, sans en remettre en cause l’utilité ou la nécessité pour le moment, sur son organisation et sur ses missions, qui doivent, de son point de vue, être repensées à l’aune de la fin de la guerre froide. Mais ce qui l’emporte sur tout le reste, c’est que les États-Unis prennent alors la décision que l’Alliance doit être maintenue coûte que coûte. Sur fond de fin de guerre froide et de réunification allemande, Washington arrive en effet très vite à la conclusion que les États-Unis doivent demeurer une puissance européenne, ce qui implique de préserver l’Otan.

Pour quelle raison ?

Cela s’explique d’abord par la lecture de l’Histoire du XX^e siècle que font George H. W. Bush et son conseiller à la Sécurité nationale, Brent Scowcroft, qui incarnent la dernière génération de « l’establishment de la côte Est » – ces élites diplomatiques américaines tournées vers l’Europe. Pour cette génération, l’histoire de ce siècle se résume à celle de deux interventions des États-Unis sur le continent européen pour le sauver de lui-même.

Par ailleurs, même si, à la fin des années 1980, l’Europe des Douze est sur la voie de l’union économique et monétaire et de l’union politique, le dégel du glacis soviétique laisse poindre le retour des conflits nationaux voire ethniques, comme on le pressent dès 1990 avec la Yougoslavie, où la guerre éclatera l’année suivante. Il faut donc rester en Europe au cas où la situation tournerait mal, ce qui implique de conserver l’architecture politico-militaire otanienne, cadre indispensable de la présence américaine sur le Vieux Continent.

Cette réflexion débouche donc sur une transformation des buts de l’Otan ?

Oui. Bien sûr, on préserve sa capacité de défense collective, telle qu’elle existait pendant la guerre froide, pour se prémunir de l’éventuel retour d’une menace soviétique puis russe ; mais on concrétise et on priorise la mission politique de détente en « tendant la main » aux anciens adversaires : c’est tout l’objet du premier sommet de l’Otan après la chute du Mur de Berlin, à Londres, en juillet 1990.

Des missions de liaison se mettent en place en vue d’une extension vers l’Est…

C’est qu’il faut donner des gages à l’URSS : le grand sujet était, à ce moment précis, de lui faire accepter le maintien, au sein de l’Otan, de l’Allemagne réunifiée. Pour imposer cette option, il convenait de rassurer Moscou en lui montrant que ce n’était plus l’Otan de la guerre froide qui absorberait l’Allemagne dans son ensemble, mais une Alliance tournée vers le dialogue avec les pays de l’Est.

La rassurer, mais aussi l’inquiéter, puisqu’elle verra bientôt cette extension comme une mainmise sur son pré carré…

C’est toute la difficulté de ce qui va devenir l’élargissement de l’Alliance, dont l’inclusion de l’ex-Allemagne de l’Est aura, de facto, été le prélude. Dès 1991, après la dissolution du pacte de Varsovie, les pays d’Europe centrale et orientale éprouvent en effet un sentiment urgent de vide sécuritaire et, très vite, ils commencent à évoquer leur adhésion à l’Otan, sachant que leur adhésion à l’Union européenne ne peut intervenir aussi rapidement pour des raisons économiques et qu’elle ne leur offre pas la réassurance militaire qu’ils recherchent. En ce sens, il y va y avoir un préalable otanien à l’adhésion à l’Union européenne, ce qui explique aussi la persistance post-guerre froide de l’atlantisme.

L’Otan, dont le maintien après la chute du Mur a été décidé dès juillet 1990, reçoit une mission de détente en Europe : mais s’accompagne-t-elle d’une demande, de la part des États-Unis, de partage des coûts de la défense par l’Europe ?

Le burden sharing – le partage du fardeau –, est en réalité une question centrale dès les premiers temps de l’Alliance, et surtout depuis les années 1960. Elle est d’actualité à chaque crise entre l’Europe et les États-Unis : ainsi lors de la crise de la CED en 1952-1954, quand il s’agissait de réarmer l’Allemagne pour qu’elle participe à la défense commune, ou lors de la crise dite des offsets sous Kennedy et Johnson, qui exigeaient que les coûts de la présence militaire en Europe, et d’abord en RFA, soient compensés par des achats de matériel américain. Dans les années 1970, l’amendement Mansfield, du nom d’un sénateur démocrate, introduit la menace d’un retrait unilatéral de la moitié des troupes américaines, ce qui relève aussi de la problématique du burden sharing. La raison de cette pression est donc d’abord de politique intérieure : elle est structurelle et ritualisée, encore jusqu’à aujourd’hui. Donald Trump, sur le fond, n’a, de ce point de vue, rien inventé. Reste que si cette exigence d’un meilleur « partage du fardeau » pouvait évidemment se comprendre, elle soulevait une question politique majeure, que les Français étaient les premiers à poser aux Américains : si l’on partageait mieux les coûts, partagerait-on aussi les responsabilités ?

Justement, est-ce que l’Otan n’a pas été un frein pour la construction d’une défense européenne ?

On est là au cœur de la problématique transatlantique. Il faut bien voir que les dirigeants américains les plus prescients comprenaient très bien, en termes historiques, la nécessité d’une défense européenne autonome. George Kennan, père de la stratégie d’endiguement, était réticent à la création de l’Otan entre autres pour cette raison, mais aussi pour préserver les chances de surmonter la guerre froide, ce qui le conduira, dans les années 1990, à manifester son opposition à son extension. Eisenhower, qui avait pourtant été le premier commandant en chef de l’Otan, était, quant à lui, convaincu qu’il fallait prévoir le jour où les États-Unis se retireraient d’Europe, et il acceptait l’idée que les Européens prennent davantage en main leur propre défense. Même Nixon, au moins au début, était sur cette ligne : c’est au fond l’école Kissinger, le penseur et acteur américain qui a le mieux compris le général de Gaulle. Ce dernier avait en effet posé le premier cette question fondamentale : les États-Unis resteront-ils durablement engagés dans la sécurité du Vieux continent, a fortiori si les Européens ne font pas d’efforts de leur côté ? Mais au-delà de ces personnalités plus ou moins visionnaires, il faut bien dire que ce qui l’a emporté au total, dans la politique américaine pendant toute la guerre froide et au-delà, c’est la perception d’une contradiction indépassable entre le maintien de l’Otan et l’émergence d’une réelle autonomie européenne. Et qu’il convenait donc de freiner celle-ci.

Mais pour quelles raisons précises les Américains freinent-ils cette autonomie ?

Les Américains ne sont pas opposés à davantage de capacités européennes, mais ils n’acceptent pas d’en tirer les conséquences : accorder aux pays européens les responsabilités qui devraient aller avec. Pour des raisons de politique intérieure d’abord : reconnaître le bien-fondé d’une autosuffisance des Européens en matière de défense, c’est prendre le risque que l’opinion et le Congrès n’acceptent plus de payer le prix de l’engagement américain en Europe. Pour des raisons stratégiques ensuite : si les Européens acquièrent une réelle autonomie militaire, les États-Unis craignent qu’ils ne soient en mesure de prendre l’initiative d’un conflit avec la Russie, ce qui leur imposerait de venir à la rescousse. C’est le point de départ de tout : les Américains, surtout à partir de « l’équilibre de la terreur » qui s’instaure dans les années soixante, ne veulent pas être entraînés dans un conflit européen qu’ils n’auraient pas voulu et qui peut les amener au cataclysme nucléaire. Rappelons que ce sont les Européens, et d’abord la France et la Grande-Bretagne, qui ont voulu l’Alliance atlantique en 1948-1949, ce que les États-Unis ont accepté mais en s’assurant que leur engagement dans la défense de l’Europe ne soit pas excessivement contraignant : c’est pourquoi le fameux article 5, c’est-à-dire la clause de solidarité entre pays membres, a fait l’objet d’âpres discussions. Les Européens auraient souhaité une version plus contraignante, sur le modèle du traité de Bruxelles qu’ils venaient de signer en 1948. Les Américains ont imposé une rédaction plus floue, sans automaticité, en rappelant les prérogatives du Sénat américain sur le déclenchement d’une guerre.

Pour que les Européens acquièrent cette autonomie, encore faut-il qu’ils soient d’accord sur ce principe…

Les Français, sous De Gaulle, Mitterrand ou Chirac, ont toujours trouvé sur leur chemin les Britanniques, qui ont historiquement été les principaux freins à une réelle autonomie stratégique européenne. Les Allemands, depuis les années soixante, ont le plus souvent eu une position ambivalente, selon les chanceliers et les situations politiques, mais ils n’ont au fond jamais franchi le pas. Au printemps 2017, face à l’hostilité de Trump à l’égard de l’Otan, la très atlantiste Angela Merkel avait eu cette phrase détonante : « Les temps où l’on pouvait s’appuyer sur les États-Unis sont désormais révolus ». Mais y a-t-il eu de vrais changements dans le positionnement allemand ? Non – du moins jusqu’à présent. Les inerties historico-institutionnelles sont très puissantes.

Comment imaginer l’Otan de demain au prisme de ce rapport États-Unis – Europe ?

Le problème, c’est que tout reste à faire pour doter les Européens de ce que seule l’Otan est actuellement en mesure de leur offrir en termes de capacité d’interopérabilité et de conduite d’opérations : c’est la fameuse « duplication », dont les Américains n’ont jamais voulu entendre parler. Trump change la donne : on peut imaginer que les États-Unis se désengagent sinon de l’Alliance, du moins de la machinerie de l’Otan qui deviendrait, de facto, européenne. Le président américain semble d’ailleurs considérer que maintenant, l’Otan, au fond, c’est l’Europe. Mais quelles que soient les modalités d’une future autonomie stratégique européenne, la question se posera nécessairement à terme : même si la crise du Groenland retombe, il restera le souvenir de cette tentative de prédation d’un pays de l’Alliance, et pas n’importe lequel, à l’encontre d’un autre membre – un épisode d’ailleurs d’autant plus aberrant qu’on n’a pas assez rappelé que si le Danemark a été l’un des pays fondateurs de l’Otan, c’est parce que les États-Unis l’avaient voulu en raison du Groenland. En 1949, la France souhaitait limiter la participation européenne aux cinq pays signataires du traité de Bruxelles, c’est-à-dire la France, la Grande-Bretagne et les pays du Benelux. Mais Washington a imposé la Norvège pour le Svalbard, l’Islande en raison de sa situation stratégique, le Portugal pour les Açores et le Danemark pour le Groenland (la France, pour équilibrer l’Alliance vers le sud, a alors soutenu la participation de l’Italie). Autant de pays qui pouvaient contribuer à la défense avancée du continent nord-américain.

Historien, spécialiste des relations entre l’Europe et l’Otan. Dernier ouvrage paru : Le tournant de 1983. Une histoire politique. La gauche, la rigueur, l’Europe (Odile Jacob, 432 p., 29,90€).