Le référendum de Meloni : la justice européenne face à ses démons

La réforme de la justice que Giorgia Meloni met au vote par référendum est née d’un scandale majeur. Sans les révélations de l’affaire Palamara, ce référendum constitutionnel des 22 et 23 mars n’aurait peut-être jamais eu lieu et la justice italienne continuerait à pourrir de l’intérieur, à l’abri des regards trop curieux.

Tout commence en mai 2019. Les magistrats de Pérouse mettent sur écoute le téléphone de Luca Palamara dans une affaire de corruption ordinaire. Surprise : les relevés des conversations mettent au jour le squelette d’un système. Procureur à Rome, ancien président de l’Association nationale des magistrats et membre influent du CSM, Palamara s’était érigé en maître d’œuvre des nominations judiciaires italiennes — le deal maker en chef des combinazione.

« Frapper Salvini »

Les interceptions révèlent des réunions clandestines dans des hôtels romains, des membres du CSM et des députés de gauche discutant sans ambages d’écarter un candidat indésirable au profit d’un autre, politiquement mieux orienté. Parmi les milliers de messages, l’un provoque un choc particulier : Luca Palamara et ses interlocuteurs évoquent la nécessité de « colpire Salvini » — frapper Salvini — alors ministre de l’Intérieur. Pour la droite italienne, la preuve était faite que des magistrats utilisaient leurs pouvoirs d’enquête comme une arme partisane. Giorgia Meloni, dans l’opposition, avait soigneusement enregistré l’argument.

Radié de la magistrature en 2020, Luca Palamara publie le 26 janvier 2021 Il Sistema, un livre-confession détaillant la mécanique des nominations truquées et des enquêtes orientées au gré des équilibres politiques. Ce best-seller – plus de 300 000 exemplaires écoulés par l’éditeur Rizzoli – fournit à Giorgia Meloni l’argument constitutionnel inespéré pour une refonte totale de la magistrature.

L’Italie longtemps servie en modèle

L’Italie était pourtant censée avoir résolu le problème sur lequel tous les autres États européens continuent de tâtonner. Sa Constitution de 1948 avait tranché de manière unique en Europe : juges et procureurs formeraient une magistrature unique, autonome, « indépendante de tout autre pouvoir ». Tous les autres systèmes séparaient le parquet plus ou moins assujetti aux instructions ministérielles et les juges du siège indépendants.

Le CSM italien gérait seul carrières, nominations, discipline. Nul ministre ne pourrait donner instruction à un procureur italien. Ce modèle a inspiré plusieurs démocraties naissantes. Il a produit Mani Pulite — l’opération « mains propres » des années 1990 qui a décapité une classe politique entière.

Des magistrats politisés

Sauf que les Constituants n’avaient pas prévu que les magistrats s’organiseraient en courants politiques. Les correnti — Magistratura Democratica à gauche, Magistratura Indipendente à droite, Unicost au centre — ont transformé le Conseil en arène factionnelle où les nominations aux parquets stratégiques de Rome, Milan ou Naples se négocient comme des postes ministériels. Le principe du mérite n’était plus qu’un vieux souvenir. Luca Palamara n’a pas inventé ce système : il en a fait l’usage le plus abouti.

Le projet soumis au référendum prétend y mettre fin : séparation définitive des carrières entre parquetiers et juges du siège, deux CSM distincts pour les deux branches, tirage au sort et création d’une Haute Cour disciplinaire.

Un tirage au sort sur une liste… politique

Giorgia Meloni vend le tirage au sort comme une libération : il va, dit-elle, « libérer les composants du CSM de tout conditionnement politique, qu’il soit de droite, de gauche ou du centre, mais aussi du conditionnement de devoir avoir un œil bienveillant envers ceux qui les ont élus. » « Je voudrais un système dans lequel ces personnes n’aient à dire merci à personne et puissent exercer leur fonction en totale liberté de conscience », conclut-elle lors d’un entretien sur RTL 102.5 le jeudi 5 mars.

Toutefois, avant le tirage au sort, la politique n’est pas absente du processus de nomination. Le tirage au sort ne s’applique pas à partir d’un vivier ouvert : il s’effectue à partir de deux listes préalablement constituées — l’une dressée par le Parlement parmi les juristes externes (professeurs de droit, avocats reconnus), l’autre établie par les magistrats eux-mêmes.

Un rapport spécial de l’ONU s’inquiète des failles

C’est dans la confection de ces listes que réside le vrai pouvoir de sélection : on tire au sort parmi des candidats que la politique a d’abord triés. Quant à la nouvelle Haute Cour disciplinaire — l’instance qui jugera les fautes des magistrats —, elle compte 15 membres : six magistrats du siège et trois du parquet tirés au sort, auxquels s’ajoutent six membres laïcs — professeurs de droit et avocats — désignés non par tirage au sort mais directement par les présidents des deux chambres du Parlement, donc par la majorité gouvernementale en place.

C’est précisément sur ce point que la Rapporteure spéciale des Nations Unies sur l’indépendance des juges et des avocats, Margaret Satterthwaite, a adressé le 23 octobre 2025 au gouvernement italien une lettre formelle d’avertissement : concentrer le pouvoir disciplinaire sur la magistrature entre les mains d’une instance dont la composition dépend du politique, c’est créer l’instrument exact que la réforme prétend abolir. Elle a exhorté le gouvernement italien à revoir sa copie. Le Sénat italien a adopté le texte sept jours plus tard, sans réponse publique connue à ce jour.

Le point de friction universel

Ce paradoxe italien n’est pas une exception : il est le révélateur d’une tension que tous les systèmes européens portent en eux. Que font les autres démocraties européennes de ce nœud entre indépendance judiciaire et contrôle du parquet ? Chaque système a tranché à sa manière — et chacun porte ses propres contradictions.

L’Espagne s’est le plus rapprochée du modèle italien. Son Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), calqué sur le modèle d’un conseil supérieur puissant et autonome, devait lui aussi soustraire la carrière des juges à l’emprise de l’exécutif. Mais la Constitution a confié sa composition au Parlement. Le CGPJ est devenu l’otage des luttes politiques polarisées de l’Espagne d’aujourd’hui.

Cinq ans de blocage en Espagne

En décembre 2018, le mandat de ses 20 membres a expiré sans que le Parti populaire et le PSOE de Pedro Sanchez parviennent à s’entendre. Pendant cinq ans, le CGPJ a fonctionné à mandat expiré, incapable de pourvoir les postes les plus élevés de la magistrature. La Commission européenne a placé l’Espagne sous surveillance, pointant une situation « contraire aux normes européennes ».

Un accord a finalement été trouvé en 2023. Mais la crise a mis à nu le défaut congénital du modèle : confier à des majorités parlementaires polarisées la désignation des gardiens de l’indépendance judiciaire, c’est exposer ces gardiens aux aléas de la politique qu’ils sont précisément censés tenir à distance.

La France interdit les instructions individuelles

La France a fait un choix plus pragmatique : assumer le dualisme plutôt que de prétendre le résoudre. Les magistrats du siège sont inamovibles, les magistrats du parquet sont « placés sous l’autorité du garde des Sceaux » — la Constitution de 1958 le dit sans détour. La loi du 25 juillet 2013 a interdit les instructions individuelles du ministre dans les affaires en cours, mais la subordination formelle demeure. En pratique, depuis 2012, les gouvernements successifs suivent systématiquement l’avis du CSM, même pour les procureurs. La Cour de justice de l’Union européenne a validé en 2019 cette indépendance fonctionnelle — non sans réserves.

La Belgique a cherché un compromis plus équilibré suite au traumatisme de l’affaire Dutroux. Le Conseil Supérieur de la Justice, créé en 1998, est équidistant des trois pouvoirs : il organise les concours, présente les candidats à la nomination royale, et compte en son sein autant de magistrats élus par leurs pairs que de non-magistrats désignés par le Sénat à la majorité des deux tiers. Les magistrats du parquet sont nommés à vie — comme ceux du siège. Mais le ministre de la Justice conserve la maîtrise de la politique criminelle générale.

La CJUE condamne l’Allemagne

Les Pays-Bas et l’Allemagne sont, des cinq pays, ceux où le parquet reste le plus clairement dans l’orbite de l’exécutif. En Allemagne, la Loi fondamentale confie le pouvoir judiciaire aux seuls juges — ce qui place constitutionnellement le parquet du côté du gouvernement. Le paragraphe 147 de la loi sur l’organisation judiciaire (Gerichtsverfassungsgesetz) autorise les ministères de Justice des Länder à donner des instructions aux procureurs. La CJUE en a tiré les conséquences en 2019 : les parquets allemands ne peuvent émettre de mandats d’arrêt européens, faute d’indépendance institutionnelle suffisante. Berlin n’a toujours pas engagé de réforme.

Aux Pays-Bas, le ministre conserve un droit d’instruction à l’égard du Collège des procureurs généraux, y compris dans des affaires individuelles. Cependant, ce droit n’a jamais été exercé.

Aucun système n’est parfait

Ce tour d’horizon dessine une vérité simple et décourageante : chaque pays a choisi son poison. Mais la résistance au poison dépend moins des architectures juridiques que des cultures démocratiques — de cette disposition profonde, forgée sur des siècles, à défendre l’habeas corpus contre les appétits du pouvoir. Les systèmes les mieux conçus peuvent pourrir de l’intérieur, comme l’Italie l’a démontré. Les systèmes imparfaits peuvent tenir, si les hommes qui les habitent y croient vraiment.

L’ironie du scandale Palamara tient à ceci : il a exposé les dérives d’un système conçu précisément pour protéger la justice du politique — et il a fourni aux politiques le prétexte pour reprendre la main sur la justice.