Mercosur : le poker menteur de la Cour européenne de justice

Pascal Canfin ne se fait pas d’illusions. Lundi midi, lors d’un briefing avec la presse, l’eurodéputé centriste français estime avoir « une majorité très légère » pour faire adopter sa résolution demandant à la Cour de justice de se prononcer sur la légalité de l’accord Mercosur. Le scrutin sera « extrêmement serré », prévient-il. Certains estiment qu’une voix suffirait pour la bascule.

Les Allemands, ardents défenseurs de l’accord UE-Mercosur, ne sont pas restés les bras ballants. Le ministre allemand des affaires étrangères, Johann Vandephul, a fait le déplacement en personne, lundi, à Strasbourg pour serrer les rangs du groupe PPE. Le message de l’Allemagne est clair : le Mercosur doit être adopté sans délai, toute saisie de la CJUE retarderait la ratification parlementaire de plusieurs mois.

L’Allemagne vient serrer les boulons

Pour Berlin, le contexte d’une nouvelle guerre commerciale avec l’administration Trump rend intolérable toute procrastination : l’Europe a besoin de nouveaux débouchés au sud de l’Amérique. Son homologue italien, Antonio Tajani, était à ses côtés pour motiver les troupes. Les agriculteurs qui manifestent ce mardi devant le Parlement européen contre le Mercosur se feront aussi entendre. La lutte promet d’être chaude à Strasbourg.

Contre l’accord UE-Mercosur, deux motifs sont avancés par les députés qui veulent en appeler à l’arbitrage de la CJUE. Le premier : la Commission n’aurait pas respecté les termes du mandat en décidant de détacher l’accord commercial du partenariat plus global avec le Mercosur. Un artifice technique qui permet ainsi une ratification simple par le Parlement européen en évitant le parcours long et risqué du vote par les parlements nationaux.

Jordan Bardella votera avec Pascal Canfin

Le deuxième motif est plus technique : l’accord recèle un « mécanisme de rééquilibrage » dont la compatibilité avec les traités européens est contestée. Nous y reviendrons en détail plus bas.

Les députés qui s’opposent au Mercosur se sont répartis en deux résolutions concurrentes – celle de Pascal Canfin et celle déposée par Jordan Bardella et le groupe des Patriotes pour l’Europe (PfE). Les deux demandent la saisine de la Cour. La résolution Canfin est votée en premier. L’entourage de Jordan Bardella fait savoir que le groupe PfE la soutiendra, pour éviter une dispersion des voix préjudiciables. Donc, nous assisterons à une coalition objective entre la gauche, une partie du centre (les Français macronistes sont les plus actifs) et la droite radicale de Bardella.

La bombe à retardement juridique

Au cœur du débat : l’article XX.4(b) de l’accord, ce fameux « mécanisme de rééquilibrage ». Ce dispositif permet aux pays du Mercosur d’exiger une compensation si une réglementation européenne – même conforme à l’accord – réduit leurs exportations. Pour certains juristes, ce mécanisme confère aux pays tiers un droit de regard sur la réglementation européenne qui pourrait violer le principe de souveraineté inscrit dans les traités. Si l’UE durcit, par exemple, sa législation sur les pesticides, le Brésil pourrait demander plus de quotas sur le soja ou réimposer des droits de douane sur les voitures allemandes. La décision serait prise après saisine d’un panel d’experts.

Pourquoi le « mécanisme de rééquilibrage » est-il problématique ? Dans un article du 13 janvier, paru sur le site Telos, Jean-Luc Demarty s’insurge contre cette lecture catastrophiste. L’ancien directeur général du Commerce de la Commission (aujourd’hui à la retraite) déploie une batterie d’arguments techniques pour dédramatiser : il s’agit d’une simple transposition de la clause OMC dite de « non-violation », présente dans « la plupart des accords de libre-échange des pays développés ».

Une simple transposition d’un article du Gatt ?

En soixante ans de Gatt et d’OMC, elle n’a été invoquée que quatorze fois, dont trois seulement avec succès. Le mécanisme est soumis à « des conditions très strictes qui en rendent le déclenchement très difficile ». Il ne peut couvrir ni les règlements en vigueur au moment de la ratification, ni ceux déjà annoncés. Enfin, tout déclenchement nécessiterait un panel bilatéral qui devra « s’inspirer obligatoirement de la jurisprudence de l’OMC. » Conclusion de Jean-Luc Demarty : « C’est donc en fait un ensemble vide. »

L’argument rassure, mais ne convainc pas tout le monde. Dans une analyse publiée en septembre sur le blog de l’European Journal of International Law, les universitaires James Harrison et Sophia Paulini estiment que « le mécanisme prévu par l’accord UE-Mercosur est beaucoup moins précis que celui du Gatt. »

Plus problématique encore : Bruxelles et Brasilia ne partagent pas la même lecture du mécanisme. La Commission européenne assure que celui-ci ne concerne que les mesures « imprévisibles » au moment de la signature – donc pas le règlement déforestation ni le MACF, déjà adoptés. Le gouvernement brésilien, dans une fiche d’information officielle publié en décembre, affirme au contraire qu’il vise à « prévenir que des mesures unilatérales ne compromettent les concessions commerciales négociées » – visant explicitement les réglementations européennes entre 2019 et 2023.

La cause de rééquilibrage en question

Existe-t-il une insécurité juridique au point de justifier la saisine de la CJUE ? L’accord stipule que le mécanisme de rééquilibrage couvre les mesures « qui n’ont pas été totalement mises en œuvre » au 6 décembre 2024, date de fin de la négociation. Une formulation qui élargit considérablement son champ d’application.

Selon Pascal Canfin, le mécanisme connecte surtout des secteurs sans rapport et introduit, de ce fait, un danger. Si l’UE interdit un pesticide brésilien, le Brésil pourrait alors taxer les voitures allemandes. Canfin y voit ici une inhibition à venir dans la liberté de légiférer : les industriels allemands feraient pression pour empêcher les dispositions pour une agriculture plus verte. Le coût politique de toute mesure environnementale exploserait, selon lui.

Quid de l’Accord de Paris ?

Harrison et Paulini vont plus loin. Selon eux, l’accord Mercosur « marque une régression » par rapport aux standards récents de l’UE. L’accord avec le Royaume-Uni (2021) contenait un mécanisme similaire, mais encadré sur plusieurs pages, limité aux divergences sociales et environnementales, avec des critères de proportionnalité stricts. L’accord avec la Nouvelle-Zélande (2024) fusionne les mécanismes commercial et environnemental, rendant les engagements climatiques contraignants.

Le Mercosur ferait l’inverse : il reviendrait au vieux modèle – chapitre commercial contraignant d’un côté, chapitre « développement durable » non contraignant de l’autre. On pourrait ainsi attaquer une réglementation environnementale via le mécanisme commercial, mais on ne pourrait pas faire sanctionner le non-respect des engagements climatiques. « Ce ne sont pas les impératifs sociaux et environnementaux mais uniquement les considérations économiques qui dictent l’accès au marché », écrivent les deux juristes.

La clause « Accord de Paris » est pourtant déclarée comme un « élément essentiel » de l’accord. En théorie, un « élément essentiel » permet de suspendre l’accord en cas de violation grave. Mais la formulation retenue reste vague pour les auteurs, si bien qu’elle serait difficilement applicable : rien ne précise si le non-respect des contributions nationales climatiques (NDC) constitue une violation, ni ce que signifie concrètement « saper l’accord de Paris de l’intérieur », relèvent-ils.

Donald Trump, le meilleur « whip » du Mercosur

Même constat sur la déforestation. L’accord prévoit de « prévenir la déforestation à partir de 2030 » , mais sans aucune disposition détaillée liant cette ambition à l’agriculture – alors que c’est précisément la conversion de terres forestières en zones agricoles qui alimente la déforestation.

Si la saisine passe, le processus de ratification s’arrête jusqu’à l’avis de la Cour – quatorze à dix-huit mois minimum. Si elle échoue, « on peut penser qu’il n’y a pas de majorité pour s’opposer au Mercosur » , admet Pascal Canfin. La ratification viendrait alors à la session parlementaire de mars. Le vote sera « très serré ». Canfin compte sur environ 50 % de députés ouvertement hostiles au Mercosur, plus une deuxième catégorie : ceux qui ne s’opposent pas à l’accord mais veulent « vérifier que le mécanisme de rééquilibrage est bien compatible avec les traités ».

Au-delà du suspense du vote de mercredi, Donald Trump aura été, au cours du dernier week-end, le meilleur « whip » (« rabatteur de voix ») de l’accord UE-Mercosur.