Quand António Costa recadre discrètement Ursula von der Leyen

Ursula von der Leyen et António Costa partagent-ils la même vision de ce que le monde doit devenir ? Pas tout à fait si l’on en croit leurs discours respectifs devant les ambassadeurs de l’UE. La Conférence réunie à Bruxelles les 9 et 10 mars en a offert une démonstration presque pédagogique. Devant le même public, à vingt-quatre heures d’écart, le président du Conseil – qui a autorité sur les affaires du monde – a discrètement recadré la présidente de la Commission, mardi matin.

La veille, Ursula von der Leyen a exprimé l’espoir de la chute du régime des mollahs en Iran et appelé à une Europe plus « assertive », prête à projeter sa puissance, à dépasser les lourdeurs d’un système multilatéral qu’elle juge trop lent, trop consensuel, trop inadapté aux urgences du moment. Elle a évoqué le fait que l’ONU avait « besoin de réformes », mais lesquelles ? On pourrait lui rétorquer que l’UE a besoin de réformes et que l’unanimité ne permet pas actuellement de toucher aux traités.

L’ONU irremplaçable selon Antonio Costa

« Quand les formats traditionnels sont à l’arrêt, nous devons chercher des voies créatives pour traiter les crises les plus graves », plaide-t-elle. Et de citer les Quartets, les groupes de contact, les initiatives régionales – autant de formats qui contournent l’ONU quand elle est bloquée. Pourquoi pas ? Mais à quel titre parle-t-elle ?

Une telle doctrine relève constitutionnellement de la Politique étrangère et de sécurité commune (la PESC) et donc du Conseil et de la Haute représentante, Kaja Kallas, et non de la Commission : ce détail semblait ne pas troubler outre mesure la présidente de la Commission, comme en témoigne d’ailleurs sa série de tweets lors du premier week-end de l’opération israélo-américaine. Comme s’il était évident que la PESC était de son ressort, par extension de sa volonté de communiquer à tout prix. « Elle ira partout où il y a des caméras », s’amuse un diplomate allemand qui la connaît depuis ses débuts en politique en Allemagne.

Il était temps, mardi, pour le président du Conseil, António Costa de reprendre les choses en main, devant les mêmes ambassadeurs. Et il a dit, avec la courtoisie feutrée qui est son mode d’expression naturel, presque exactement le contraire. L’ONU, a commencé le président du Conseil européen, « ne peut pas être remplacée ». Elle doit être réformée, certes – mais elle « reste le seul forum doté d’une légitimité universelle ».

Les violations du droit international ne peuvent être acceptées, « que ce soit en Ukraine, au Groenland, en Amérique latine, en Afrique, à Gaza ou au Moyen-Orient » – énumération soigneusement construite qui vise Donald Trump sans le nommer, et qui place implicitement sur le même plan d’illégitimité l’agression russe et les appétits américains sur le Danemark.

« L’unilatéralisme ne peut jamais être la voie à suivre »

Quant à l’Iran, Costa a d’abord élargi la focale : « La guerre au Moyen-Orient est une source de préoccupation majeure. L’Iran est certes responsable des causes profondes de cette situation. Mais l’unilatéralisme ne peut jamais être la voie à suivre. » L’unilatéralisme, c’est la décision solitaire de Trump et Netanyahou de lancer une opération militaire aux implications internationales, sans même consulter leurs alliés…

António Costa a exprimé la solidarité de l’UE avec le peuple iranien – mais a aussitôt ajouté que « la liberté et les droits humains ne peuvent être obtenus par les bombes ». La formule est douce. Elle n’en constitue pas moins une fin de non-recevoir adressée à Ursula von der Leyen qui, implicitement, soutien la décision solitaire de Trump.

Pour comprendre cette tension entre les deux têtes de l’exécutif bicéphale de l’UE, il faut revenir aux traités – et à l’ambiguïté fondatrice qui les traverse. L’architecture institutionnelle de l’Union repose sur une distinction devenue de plus en plus fictive : d’un côté, l’action extérieure au sens large – commerce, développement, aide humanitaire – qui relève de la Commission ; de l’autre, la PESC, qui reste fermement intergouvernementale, pilotée par la Haute représentante Kaja Kallas et le Conseil, statuant à l’unanimité. Sur le papier, les frontières sont claires. Dans la réalité du monde de 2026, elles ont fondu.

« La politique de développement n’est pas indépendante des enjeux de sécurité car tout est devenu politique, confirme un diplomate européen. On ne veut plus distribuer de l’argent à des pays tiers qui ne reprennent pas leurs migrants. On ne peut pas laisser Ursula von der Leyen parcourir le monde et faire des chèques à droite à gauche comme bon lui semble sous prétexte de développement. Le Conseil doit surveiller de plus près. »

Ursula von der Leyen profite d’un flou

C’est précisément dans cette zone grise que l’Allemande a installé sa propension à élargir son périmètre tous azimuts dès son premier mandat. Global Gateway, les partenariats de défense avec le Canada, l’Inde ou l’Australie, la rhétorique sur l’indépendance stratégique : autant de domaines où la Commission a progressivement étendu son emprise, avec la complicité tacite d’États membres trop divisés pour opposer une ligne cohérente.

Ursula von der Leyen a comblé le vide et la France, qui y voyait la progression de son agenda de souveraineté européenne, a laissé faire. Mardi, António Costa est venu rappeler, sans hausser le ton, qu’il existait dans ce domaine. Sur l’Iran, le premier week-end, von der Leyen avait occupé tout l’espace européen avec 11 tweets (dont un en commun avec Costa). Même la Haute représentante peinait à suivre le rythme avec 4 tweets alors qu’elle était au cœur de sa mission.

Pour Valérie Hayer, la présidente du groupe Renew, la situation est confuse mais moins tranchée. « Le rôle de Kaja Kallas en tant que Haute Représentante est fondamental, dit-elle. Il faut coordonner et définir une ligne commune – et cela exige une meilleure coordination entre Kaja Kallas et Ursula von der Leyen, bien sûr. Et António Costa également. » Mais pas question pour elle de bâillonner von der Leyen sur les affaires internationales.

Une évolution des traités pour gagner en efficacité

« Bien sûr, les interventions de von der Leyen sont contraires aux traités. Mais les explications liées à sa personnalité sont faciles, estime Raphaël Glucksmann, chef de file des sociaux-démocrates français au Parlement européen. La Commission est la seule institution fédérale. On ne se passera pas d’une refonte des traités. Il y a alors deux possibilités : soit on casse cette tentation de la Commission de remplir le vide, soit on l’assume et on la cadre politiquement. La question est donc posée aux États membres. Il va falloir politiser l’Europe pour la rendre plus efficace plutôt que cet entre-deux qui arrangeait tout le monde. »

En fait, les crises internationales ont souvent un impact sur le marché intérieur ou le commerce qui sont exactement dans le registre de la Commission. Donc, Ursula von der Leyen pouvait très bien appréhender la crise iranienne sous l’angle de la pression à la hausse sur les prix des hydrocarbures et des engrais. Elle eut été tout à fait légitime et son action de coordination utile dans ce domaine.

Si on reprend les trois discours aux ambassadeurs : les rôles semblent inversés entre Costa et von der Leyen. L’Allemande propage une vision géopolitique de puissance qui n’a pas le soutien spontané des États membres. António Costa choisit, au contraire, la prudence du droit et des principes. Entre les deux, Kaja Kallas a choisi le pragmatisme opérationnel : moins de doctrine dans le discours et plus de terrain.

L’Estonienne n’a pas cherché à trancher le débat théorique sur l’ordre international. Elle l’a contourné. Devant les ambassadeurs, elle a décliné la crise iranienne en séquences concrètes : sécurité maritime dans le détroit d’Ormuz, protection des ressortissants européens dans la région, coordination avec les capitales sur les sanctions, maintien des canaux diplomatiques avec Téhéran. Pas de grand récit sur la fin du multilatéralisme. Pas de profession de foi sur la puissance européenne. Des instruments, des délais, des interlocuteurs.

C’est précisément ce que les diplomates des États membres attendent d’elle. Car Kaja Kallas sait, par expérience personnelle et nationale, ce que coûte l’unilatéralisme des grands. Elle n’a pas besoin d’en faire la théorie. Elle en connaît le prix. Et c’est peut-être cette sobriété-là, cette économie de mots doctrinaux au profit de l’action coordonnée, qui constitue, dans la cacophonie du moment, la contribution la plus utile de la Haute représentante – même si elle peine encore à occuper l’espace médiatique que von der Leyen, elle, ne cesse de saturer.