La Belgique ne veut pas porter seule le risque juridique en donnant accès à ses avoirs gelés russes pour financer l’Ukraine. L’Italie rejoint les sceptiques. L’Allemagne et les Nordiques poussent. Sommet marathon en vue.
« Nous ne quitterons pas ce Conseil sans solution pour financer l’Ukraine pour les deux prochaines années », affirme Ursula von der Leyen. La présidente de la Commission entame ce Conseil européen avec la foi du charbonnier. L’Ukraine aura besoin de financements à partir d’avril prochain. Les Vingt-Sept se réunissent, ce jeudi à Bruxelles, pour lui assurer un financement sur deux ans (2026 et 2027) à hauteur de 90 milliards d’euros. Soit les deux tiers des besoins financiers (137 milliards d’euros), les autres alliés (Norvège, Canada, Royaume-Uni, Japon) assurant le dernier tiers.
Mais entre les déclarations volontaristes et la réalité des négociations, le fossé reste béant pour l’instant. La Commission a mis deux options sur la table : un emprunt commun via le budget européen, ou un « prêt de réparations » garanti par les 210 milliards d’avoirs russes gelés (dont environ 185 milliards d’euros chez Euroclear en Belgique).
La Belgique refuse de porter le risque seule
C’est sur cette seconde option que les Vingt-Sept ont concentré leurs efforts. Plus innovante, plus symbolique aussi : elle fait payer la Russie pour sa propre agression. Mais c’est aussi la plus complexe juridiquement. Et c’est là que le bât blesse.
La Belgique de Bart De Wever héberge donc la plus grande partie des avoirs publics russes gelés via Euroclear. Logiquement, c’est elle qui porterait l’essentiel du risque juridique. Et logiquement, le gouvernement belge ne l’entend pas de cette oreille. Bart De Wever n’a pas bougé d’un iota sur ses exigences : une mutualisation totale des risques sans limitation de montant ni de durée, une liquidité instantanée pour rembourser la Banque centrale de Russie si les sanctions tombent, et un partage de la charge incluant l’intégralité des avoirs gelés en dehors de la Belgique.
C’est bien sur ces conditions que les discussions achoppent. S’il ne s’agissait que de garantir les 210 milliards d’euros, l’accord aurait déjà été conclu. L’Allemagne de Merz le dit : elle est prête à mettre 50 milliards d’euros sur la table, ce qui correspond à sa part en PIB de ces avoirs gelés. Mais Bart De Wever veut être couvert bien au-delà de cette somme déjà rondelette au cas où un tribunal, saisi par Moscou au titre du traité bilatéral entre les deux pays, condamnerait la Belgique à des dommages et intérêts bien plus importants. Et là, ça coince : l’Allemagne, aussi riche soit-elle, ne veut pas s’engager de manière illimitée pour un risque juridique qu’elle juge minime, tant il paraît incertain que la Russie accepte un jour de payer des réparations à l’Ukraine.
Car c’est à ce moment-là, et seulement à cette condition, que les fonds gelés russes devraient être restitués « immédiatement » à Moscou. « Le risque d’un crash d’avion est très limité, mais si un crash se produit, les conséquences sont énormes », se plaint-on du côté des Belges. De fait, la Russie réclame déjà 196 milliards d’euros devant ses propres tribunaux – plus que le total des avoirs gelés. « La riposte russe n’est plus un risque, c’est un fait », insiste le gouvernement belge.
Le pressing des Nordiques et des Baltes
La Belgique refuse donc que la seconde option – une « dette commune » entre les Vingt-Sept – soit écartée. La présidence danoise l’a mise « sur l’étagère » pour se concentrer sur le prêt de réparations. Le gouvernement belge estime que la dette commune est « moins chère, plus rapide, plus transparente ». Sauf qu’elle nécessite l’unanimité des Vingt-Sept. Or, avec l’opposition farouche de la Hongrie de Viktor Orban, de la Slovaquie de Robert Fico et du dernier venu au Conseil européen, le Premier ministre tchèque Andrej Babis, le compte n’y est pas. Le prêt de réparations (gagé sur les actifs russes) ne requiert, quant à lui, que la majorité qualifiée, ce qui permet de se passer des trois opposants.
Bart De Wever est d’autant plus inflexible qu’un sondage Ipsos publié le 15 décembre par Le Soir-RTL a montré que 67 % des sondés belges le soutiennent. « Un séparatiste flamand aura donc réussi à unifier la Belgique. On aura tout vu ! », plaisante un diplomate européen.
Face au royaume de Belgique, une majorité d’États membres pousse pour le prêt de réparations. L’Allemagne en tête. Friedrich Merz a été catégorique à l’entrée du Conseil européen. « Je ne vois pas de meilleure option, tranche-t-il. Le choix est clair : dettes européennes ou patrimoine russe pour l’Ukraine ? Nous devons utiliser le patrimoine russe. »
Les pays nordiques et baltes font bloc. Ulf Kristersson, le Premier ministre suédois, a prévenu qu’il « resterait toute la nuit s’il le faut » pour obtenir un accord. « C’est un moment à prendre ou à laisser pour l’Europe », a renchéri l’Estonien Kristen Michal. Les Pays-Bas acceptent de mettre sur la table 14 milliards d’euros de garanties. La Grèce, Chypre, la Lituanie et la Finlande sont sur la même ligne.
Meloni rejoint le camp des sceptiques
La Pologne affiche un soutien sans faille, elle aussi, mais le Premier ministre Donald Tusk est assez pessimiste. « Assez de bavardages, il est temps d’agir !, s’impatiente-t-il. Finançons notre aide à l’Ukraine avec les avoirs russes gelés. » Varsovie a même signé une lettre conjointe avec six autres pays (Estonie, Finlande, Irlande, Lettonie, Suède, Lituanie) pour accélérer la décision. Mais Tusk reste lucide : « Nous sommes encore à des années-lumière » de l’utilisation effective de ces fonds. Il n’a pas craint de dire tout haut ce qui se passe en coulisses : Washington a demandé à l’UE de « laisser les avoirs russes tranquilles », craignant que leur utilisation ne compromette les négociations de paix avec Moscou.
Plus problématique pour la Commission : l’Italie a rejoint la Belgique dans l’opposition au prêt de réparations. Giorgia Meloni, pourtant soutien ferme de l’Ukraine depuis le début de la guerre, a multiplié les signaux d’alarme. Devant le Parlement italien, mercredi 17 décembre, elle a affirmé que la solution des avoirs russes reste « loin d’être facile ». « L’Italie considère comme un principe sacré que la Russie doit payer pour la reconstruction du pays qu’elle a attaqué, mais cela doit être fait sur une base juridique solide », prévient-elle.
Rome a cosigné avec Bruxelles, Malte et la Bulgarie une déclaration commune demandant à la Commission d’explorer des alternatives : prêt via le budget UE ou « solutions de transition ». Giorgia Meloni a critiqué la focalisation sur la Belgique. « Nous considérons qu’il est court-termiste de se concentrer sur la seule entité qui détient des avoirs gelés, alors que d’autres pays partenaires ont également des avoirs gelés dans leurs systèmes financiers. » Un clin d’œil vers la France, qui détient 18 milliards d’euros d’avoirs privés (la fortune des oligarques et non de la banque nationale russe), notamment à la BNP.
Ce ralliement italien à la prudence belge complique sérieusement le calcul politique. Rome est la troisième économie de la zone euro. Sans son accord, difficile de prétendre à un consensus européen solide. D’autant que la coalition de Meloni est elle-même divisée : son vice-Premier ministre Matteo Salvini, chef de la Ligue, adopte une ligne pro-russe qui limite la marge de manœuvre de la présidente du Conseil.
Macron, un pont entre les deux options
« On doit rassembler tout le monde, on trouvera une position qui permettra de décider », a martelé Emmanuel Macron à l’entrée du Conseil. Le président français ne tranche pas entre les options proposées par la Commission pour utiliser les actifs gelés russes, mais promet de « donner de la visibilité à l’Ukraine » pour « financer leur effort de guerre ». L’objectif : « construire une paix juste et durable » en soutenant Kiev face à une Russie dont Macron doute qu’elle mène « sérieusement » les négociations de paix. Pour la France, il n’est pas question de voter à la majorité contre la Belgique. Les Français savent, dans ces occasions, faire preuve d’une certaine imagination financière.
L’Espagne de Pedro Sanchez affiche son soutien au prêt de réparations, mais dans un registre plus discret que les Nordiques. Le président du gouvernement espagnol insiste sur trois principes : unité européenne, cohérence dans l’application du droit international, et nécessité d’agir vite. « Il faut prendre une décision, quelle qu’elle soit », a-t-il souligné, à l’entrée du Conseil, laissant entendre, comme la France, qu’une solution de repli via la dette commune resterait acceptable si le prêt de réparations échouait.
Le Conseil européen pourrait se prolonger jusqu’à samedi, voire dimanche. Les négociations se poursuivront « jour et nuit », assure-t-on chez les Belges. « Ce sera une discussion de chefs d’État et de gouvernement », soulignent plusieurs diplomates européens, rompus à ce genre de sommet financier. Autrement dit : un sommet marathon où chacun devra regarder les autres dans les yeux et décider s’il est prêt à assumer sa part du risque. Pour l’Ukraine, qui voit ses réserves s’épuiser, l’horloge tourne. Avril 2026, c’est dans quatre mois.
La Commission européenne avait calculé la part des garanties si chacun devait couvrir les actifs russes : 51,3 milliards d’euros pour l’Allemagne, 34 milliards d’euros pour la France, 25,1 milliards pour l’Italie, 18,9 milliards pour l’Espagne, 13,4 milliards pour les Pays-Bas, 10,3 milliards pour la Pologne, 7,2 milliards pour la Suède, 7,2 milliards pour la Belgique, etc. Des montants qui sont fonction de la part du PIB dans la richesse européenne.
Les Belges sont parfois attaqués au sujet de leur propre comportement vis-à-vis des avoirs russes gelés chez Euroclear dont ils ont prélevé 1,7 milliard d’euros en 2024 pour alimenter le budget fédéral. « Ils étaient moins gênés pour se servir des intérêts générés par les avoirs russes », ironise-t-on dans les couloirs de la Commission.
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