Le plan de paix ukraino-américain promet notamment une adhésion express de Kiev à l’UE. Une hérésie juridique qui bouscule les fondements du projet politique européen.
Au sortir d’un déjeuner que Donald Trump qualifie lui-même d’« excellent », sous les dorures de son palais de Mar-a-Lago, le président américain et le président ukrainien, Volodymyr Zelensky ont affiché une entente réconfortante. Pas d’humiliation, pas de mépris, pas de menaces… Donald Trump s’est comporté avec beaucoup de civilité. Et c’est déjà un progrès notable.
« Nous sommes très proches – peut-être à 95 % – d’un accord », a lancé un Donald Trump fidèle à ses hyperboles. Mais derrière les sourires et l’alchimie affichée entre les deux hommes, le diable se niche dans les détails du fameux plan en 20 points présenté par Kiev. Et pour les Européens, certains de ces détails ressemblent à des couleuvres difficiles à avaler, notamment sur l’adhésion quasi chronométrée de l’Ukraine à l’Union européenne. Non pas que les dirigeants européens n’en veuillent pas (mis à part le Premier ministre hongrois Viktor Orban, ce qui est en soi rédhibitoire) mais l’adhésion à l’UE ne peut pas se décider entre Washington et Kiev, avec l’aval de Moscou.
Le point numéro 7 au cœur de la discorde
Le document cadre, révélé par Volodymyr Zelensky il y a quelques jours et négocié avec l’administration américaine, est une feuille de route ambitieuse pour sortir de la guerre. Si les points sur la souveraineté reconnue de l’Ukraine ou l’armée limitée à 800 000 hommes semblent acquis, le point numéro 7 ne peut pas convenir aux dirigeants européens. Le texte stipule noir sur blanc que « l’Ukraine deviendra membre de l’Union européenne dans un délai clairement défini ».
Ce sont les termes « clairement définis » qui posent problème. La realpolitik de Mar-a-Lago se heurte violemment à la machinerie légale communautaire. Vouloir inscrire une date d’adhésion dans un traité de paix avec la Russie est, du point de vue des traités européens, une hérésie juridique. Pour mémoire, les négociations d’adhésion prennent généralement entre 8 et 15 ans : la Croatie a mis 10 ans, la Roumanie 13 ans. À Paris, on a vu le coup venir. « Il ne peut pas y avoir de date définie arbitrairement », rappelle une source élyséenne.
Paris rappelle les règles du jeu
La diplomatie française rappelle une réalité que Washington feint d’ignorer : l’adhésion est un processus fondé sur le mérite, l’alignement législatif et, in fine, l’unanimité du Conseil européen. Comment promettre une date ferme à Kiev dans un accord international alors que chaque étape nécessite l’accord des Vingt-Sept (un processus fastidieux au cours duquel 75 veto sont possibles !), et parfois des ratifications parlementaires nationales périlleuses ? En faisant de l’adhésion un point dur du plan de paix, Zelensky et Trump placent l’UE dans une position impossible : soit elle cède et viole ses propres procédures, soit elle refuse et passe pour la mauvaise équipière, la procédurière qui chipote et qui retarde la paix.
Ce passage en force risque de créer une onde de choc bien au-delà de l’Ukraine. Comme le soulignait l’Élysée avant la rencontre en Floride, d’autres candidats frappent à la porte. L’Albanie attend depuis 2014, la Serbie depuis 2012, le Montenegro depuis 2010. Les négociations d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord n’ont commencé qu’en juillet 2022. Ces pays des Balkans occidentaux, qui patientent dans l’antichambre depuis des décennies, verraient d’un très mauvais œil un coupe-file politique accordé à Kiev sous pression américaine.
« Il faut traiter chaque pays selon ses mérites propres », insiste Paris, soucieux de la capacité d’absorption de l’Union. L’élargissement ne peut se faire au détriment de l’approfondissement du projet politique européen. Or, le plan de paix semble traiter l’UE comme une simple organisation internationale dont on force les portes pour des raisons de sécurité, et non comme une communauté de droit et un projet politique.
La question des territoires comme possible pierre d’achoppement
Sur le plan militaire, la répartition des tâches dessine une nouvelle ère. Donald Trump a été clair : l’Europe devra prendre « une grande partie » des garanties de sécurité. Le plan prévoit des garanties de type « article 5 » de l’Otan (qui dispose qu’une attaque armée contre un pays membre de l’organisation sera considérée comme une attaque dirigée contre tous), mais la mécanique interne révèle un désengagement relatif de Washington.
Côté français, on tente de faire bonne figure en parlant de « convergence ». Le schéma vendu par l’Élysée repose sur trois lignes de défense : l’armée ukrainienne d’abord, la « Coalition des volontaires » (les Européens) ensuite, et enfin le « backstop » américain, garantie ultime dépourvue de toute force juridique contraignante, à l’inverse de l’article 5 de l’Otan. Mais ne nous y trompons pas : si le cessez-le-feu craque, ce sont les Européens qui seront en première ligne, pas les GIs. Une prochaine réunion de la coalition des volontaires servira à finaliser ces garanties de manière « très opérationnelle » en janvier. En clair : l’Europe va devoir payer et s’exposer, pendant que Trump présidera le « Conseil de paix » chargé de superviser l’accord.
Reste le « point le plus difficile », selon des propos de Zelensky lui-même : les territoires. Le plan évoque le retrait russe de certaines régions (Dnipropetrovsk, Mykolaïv, Kharkiv) mais laisse planer une incertitude sur le Donbass. L’idée américaine d’une « zone économique franche » démilitarisée dans les territoires occupés ressemble à un recyclage du concept de Transnistrie, cette enclave séparatiste moldave gelée depuis trente ans. Vladimir Poutine, qui exige le retrait total des Ukrainiens du Donbass, n’a montré aucun signe d’ouverture sur ce point lors de son appel de deux heures avec Donald Trump, juste avant la rencontre à Mar-a-Lago.
Le calendrier s’accélère. Avec une nouvelle réunion prévue en janvier à Washington incluant les leaders européens, la pression est maximale. L’Europe, qui vient de débloquer un prêt de 90 milliards d’euros sur deux ans pour Kiev, se retrouve sommée de valider un plan dont l’architecture politique – et notamment l’adhésion express à l’UE – bouscule ses fondements. Emmanuel Macron et ses homologues devront jouer serré pour ne pas être les dindons de la farce d’une paix trumpienne : rapide, brutale et payée par les autres.
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