Donald Trump peut-il vraiment sortir de l’Otan sans l’aval du Congrès ?

Les Européens sont, en quelque sorte, mithridatisés face aux menaces régulières de Donald Trump s’agissant d’une sortie de l’Otan. Dès son premier mandat, l’Américain agitait déjà la menace d’un désengagement américain. La guerre contre l’Iran lui donne l’occasion d’une nouvelle vitupération.

Furieux que les alliés européens aient refusé d’envoyer des navires dans le détroit d’Ormuz, que l’Espagne ait interdit le survol de son territoire, que l’Italie n’est pas donné accès à ses avions à la base de Sigonella, que la France ait aussi refusé le survol de son territoire à des avions israéliens chargés de matériel militaire américain pour frapper le Liban, Donald Trump a laissé entendre qu’un retrait américain de l’Alliance atlantique était désormais « beyond reconsideration » – au-delà de toute reconsidération.

Interrogé sur la nécessité d’en référer au Congrès, il a tranché avec cette désinvolture qui lui est familière : « Je n’ai pas besoin du Congrès pour cette décision. » Il a tort. Et il le sait probablement.

Ce que dit la loi

En décembre 2023, le Congrès a voté, à large majorité bipartisane, une disposition intégrée à la loi annuelle de programmation militaire – le National Defense Authorization Act. Le texte est limpide : aucun président ne peut « suspendre, terminer, dénoncer ou retirer » les États-Unis du traité de l’Atlantique Nord sans l’approbation des deux tiers du Sénat, ou un acte du Congrès. La loi a été signée par Joe Biden. Ce qui ne manque pas de sel, c’est que cette loi a été aussi portée par… Marco Rubio.

Le même qui, aujourd’hui, comme secrétaire d’État a lui-même évoqué une possible « réévaluation » du rôle américain dans l’Otan. La cohérence n’est décidément pas la vertu cardinale de cette administration. Sur le plan procédural, le retrait ne serait de toute façon pas immédiat. L’article 13 du traité de l’Atlantique Nord prévoit un délai de préavis d’un an, soit le temps, théoriquement, pour la Cour suprême de se prononcer, si quelqu’un dispose de la qualité pour se saisir du sujet, ce qui n’est pas garanti.

Mais ne nous y trompons pas : ce n’est pas la première fois. C’est même, depuis janvier 2025, une constante de gouvernance. Sur les droits de douane, Trump a invoqué l’International Emergency Economic Powers Act – une loi de 1977 conçue pour des situations de crise nationale, pas pour réorganiser unilatéralement le commerce mondial. La Cour suprême elle-même, pourtant remodelée par ses nominations, lui a mis le holà sur les tarifs d’urgence les plus extrêmes. Sur l’immigration, les décrets sur le droit du sol et les mesures d’expulsion express ont été retoqués par les tribunaux fédéraux à répétition – parfois dans des délais record, parfois par des juges qu’il avait lui-même désignés.

Le précédent de Jimmy Carter

Sur les fonds fédéraux, son administration a tenté de geler des crédits budgétaires votés par le Congrès – ce que la Constitution américaine, en son article premier, interdit formellement. Là encore, la justice a suspendu l’opération. Le schéma est toujours le même : décision unilatérale, communication fracassante, effet politique immédiat, puis démêlés judiciaires plus obscures.

Donald Trump encaisse les désaveux sans jamais céder. L’essentiel, pour lui, est d’avoir posé le fait accompli, d’avoir fait bouger les lignes – quitte à reculer ensuite sur la forme, en ayant déjà gagné sur le fond politique. S’agissant plus spécifiquement de l’Otan, le Bureau du budget du Congrès reconnaissait encore en février que la question du retrait unilatéral d’un traité « implique un débat ancien et toujours non résolu » sur la répartition des pouvoirs.

Les précédents existent : Jimmy Carter avait, en 1978, dénoncé seul le traité de défense mutuelle avec Taïwan, condition posée par Pékin pour une normalisation des relations. Un groupe de sénateurs républicains, conduit par Barry Goldwater, avait attaqué la décision devant les tribunaux, estimant que le Sénat devait être consulté.

La Cour suprême de l’époque avait refusé de trancher sur le fond. Les juges étaient divisés sur la question de la recevabilité même du recours : s’agit-il d’une « question politique », c’est-à-dire d’un différend entre pouvoirs constitutionnels, que la justice n’a pas à arbitrer ? La majorité estime que oui – ou du moins que la question n’est pas mûre pour un examen judiciaire. Pas de décision sur le fond, donc pas de précédent contraignant. Le vide juridique persiste.

Tester les limites

Donald Trump sait que le terrain constitutionnel américain comporte des zones grises où un exécutif déterminé peut s’engouffrer, au moins provisoirement. La Cour suprême, qu’il a en grande partie reconfigurée, penche structurellement vers une vision expansive des pouvoirs présidentiels – même si elle a, à plusieurs reprises, refusé de le suivre jusqu’au bout.

Ce qu’il faut comprendre, au fond, n’est pas juridique. C’est politique. Donald Trump utilise la Constitution comme il utilise les règles du jeu en général : non pas pour les respecter, mais pour en tester les limites, repousser les frontières, faire de chaque contournement une démonstration de force. La mithridatisation des Européens a ses vertus : elle évite la panique. Aucune chancellerie n’a d’ailleurs cru bon de réagir pour le moment. Elle a aussi ses dangers : à force de ne plus s’alarmer, on finit par ne plus entendre.

Aux États-Unis, l’industrie de l’armement n’est pas ravie. L’Europe est un gros client, l’Otan est une affaire très rentable : le coût de la présence américaine en Europe tourne autour de 10 à 12 milliards de dollars par an (salaires, logistique des bases) tandis que les ventes d’armes américaines aux alliés européens s’élèvent entre 25 et 30 milliards de dollars par an, sans compter les contributions des pays hôtes. L’Italie paie par exemple entre 300 et 370 millions d’euros par an pour les bases américaines sur son sol. Autre avantage de l’Alliance pour Washington : les effets de dépendance à long terme via les contrats de maintenance et les standards d’interopérabilité.

Si bien que les menaces de Trump d’un désengagement de l’Otan plongent les principaux acteurs de l’industrie de défense américains dans un embarras singulier. Lockheed Martin, Raytheon, Boeing Defense, General Dynamics, ces majors de l’armement ne pipent mot. Difficile pour eux de rouspéter en public : on ne mord pas la main qui vous nourrit puisque Washington reste leur premier client. Mais le silence n’est pas l’indifférence.

Les marchés n’y croient guère… pour l’instant

Les marchés, eux, commencent à se positionner prudemment. Sur Polymarket, la plateforme de prédiction, les traders assignent désormais 12 % de probabilité à un retrait formel américain avant 2027, chiffre modeste, mais en hausse sensible.

Plus inquiétant pour l’industrie sur le long terme : trois analystes de la Carnegie Endowment For International Peace, Sophia Besh, Erik Brown, et Rafaela Uzan, font valoir que les injonctions répétées de Trump à l’autonomie défensive européenne accélèrent précisément ce que Washington redoute : un réarmement européen qui se passerait des équipements américains, au profit d’Airbus Defence, de KNDS ou de Rheinmetall.

Après la crise autour du Groenland, les Danois ont notamment choisi le système de défense aérienne franco-italien plutôt que le Patriot américain, et le président de la commission défense du Folketing (le Parlement danois), Rasmus Jarlov, a publiquement regretté d’avoir acheté des F-35. À force de malmener ses alliés, Trump risque de scier la branche sur laquelle repose une bonne partie des carnets de commandes de son propre complexe militaro-industriel. En tout cas, le signal pour une accélération de l’autonomie stratégique européenne et l’accomplissement effectif de la « préférence européenne » dans l’industrie d’armement ne pouvait pas être mieux donné… par Donald Trump en personne.