Quinze ans après son entrée en vigueur, le traité de Lisbonne affiche ses limites. Non pas dans son architecture institutionnelle générale, qui tient bon, mais sur l’un de ses piliers : la politique étrangère commune.
L’édifice laborieusement négocié en 2007-2009 reposait sur une promesse : doter l’Union d’une voix unique sur la scène internationale. Le résultat ? Un échec patent, que la nomination de Kaja Kallas au poste de Haute représentante (HRVP) n’a fait que confirmer.
Le problème n’est pas la personnalité de l’ancienne Première ministre estonienne. Celle-ci possède l’expérience, la stature et la légitimité pour incarner ce rôle. Bien sûr, les chancelleries râlent parce qu’elle donne le sentiment d’être mono sujet – l’Ukraine – et d’être faible sur le reste. Mais ce sont les chefs d’État et de gouvernement qui l’ont voulu ainsi !
Kaja Kallas ne sera jamais la négociatrice de l’Union européenne (UE) sur la paix en Ukraine, ni « l’envoyée spéciale » que certaines réclament à la table des négociations russo-américaines. Et pour cause : elle est sous la menace d’un mandat d’arrêt en Russie… et elle rêve d’envoyer Poutine en prison.
Von der Leyen, la centralisatrice
Le problème, ce n’est pas tant Kaja Kallas que le poste lui-même. Conçu comme une synthèse entre la légitimité politique du Conseil et les moyens financiers de la Commission, le Haut représentant devait cumuler les avantages des deux institutions. D’où son double statut : vice-président de la Commission pour disposer des crédits budgétaires, et Haut représentant nommé par le Conseil pour porter la parole des États membres.
À l’arrivée, le titulaire n’a ni l’un ni l’autre. Ursula von der Leyen, présidente de la Commission, s’est empressée d’occuper tout l’espace médiatico-diplomatique, reléguant Kallas au rang de faire-valoir.
Plus grave encore : elle l’a flanquée de commissaires concurrents. Un pour la Méditerranée, un autre pour les partenariats internationaux, un pour la Défense… Autant de doublons qui vident de sa substance un poste déjà fragilisé par son ambiguïté constitutive.
Comment parler d’une seule voix à l’étranger quand trois ou quatre commissaires visitent les chancelleries étrangères ? Et surtout quand Ursula von der Leyen, hypercentralisatrice, refuse de partager la lumière, se réservant les annonces les plus fortes… On murmure que les relations entre la présidente de la Commission et la HRVP sont exécrables. Comment en serait-il autrement ?
Marginalisation institutionnelle
Cette marginalisation institutionnelle n’est que le symptôme d’un mal plus profond : l’impossibilité pour l’Union de mener une politique étrangère cohérente dans un système qui exige l’unanimité. Les dissidences internes sont devenues la norme.
Sur le Moyen-Orient, les divisions sont cruelles, opposant les pays pro-israéliens aux plus sensibles à la cause palestinienne. Sur l’Ukraine, elles sont plus feutrées mais tout aussi réelles. La Hongrie, la Tchéquie et la Slovaquie n’ont pas souscrit au prêt de 90 milliards d’euros sur deux ans destiné à Kiev. Résultat : paralysie diplomatique et incapacité à peser dans les crises majeures.
Face à cette impuissance, une solution alternative a émergé : les coalitions des volontaires. En février 2025, Emmanuel Macron et Keir Starmer ont lancé leur propre initiative de soutien à l’Ukraine, contournant ainsi les blocages bruxellois.
Ce format souple, débarrassé de la règle de l’unanimité, s’est révélé infiniment plus efficace que les laborieuses négociations des Vingt-Sept. Il permet d’agir vite, sans attendre le consensus mou qui caractérise trop souvent les décisions européennes.
Un réseau diplomatique tentaculaire
Cette évolution pose une question de fond : à quoi bon avoir érigé un réseau diplomatique immense − le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) − s’il se contente de doubler celui des États membres sans apporter de valeur ajoutée notable ?
Avec ses 5 355 agents − la moitié hors de Bruxelles − et ses 145 délégations à travers le monde, le SEAE absorbe des moyens considérables pour un résultat décevant. Il n’a ni la réactivité des diplomaties nationales ni la légitimité politique pour s’imposer face aux capitales.
Le précédent HRVP, Josep Borrell, avait été assez cru dans ses critiques vis-à-vis de son personnel. « J’ai besoin que vous rapportiez rapidement, en temps réel, ce qui se passe dans vos pays, indiquait-il en octobre 2022. Je veux être informé par vous, pas par la presse. Parfois, j’en savais plus sur ce qui se passait quelque part en lisant les journaux qu’en lisant vos rapports. »
Cette illusoire majorité qualifiée
Certains plaident pour le passage à la majorité qualifiée en matière de politique étrangère. Une illusion. Les États membres ne sont pas prêts à abandonner leur souveraineté sur des questions aussi sensibles que la guerre et la paix, la reconnaissance d’États ou les sanctions économiques.
Le veto hongrois sur l’aide à l’Ukraine, aussi agaçant soit-il, reflète une réalité : la politique étrangère reste le domaine régalien par excellence, celui où la souveraineté nationale s’exprime avec le plus de force.
Dès lors, les formats « volontaires » ne sont pas une anomalie, mais l’avenir de l’action extérieure européenne. Ils permettent aux États qui partagent une vision commune d’agir ensemble, sans être paralysés par les réticences ou les objections d’une minorité.
Cette méthode interétatique n’est pas nouvelle : elle a déjà fait ses preuves avec Schengen, l’euro ou la coopération renforcée sur d’autres sujets. Elle pourrait bien devenir la norme en matière de défense et de diplomatie.
Une leçon de pragmatisme
Le traité de Lisbonne n’est pas mort, mais il est partiellement caduc sur le volet extérieur. Et ce n’est pas un drame. L’architecture institutionnelle qu’il a créée, avec son Haut représentant hybride et son SEAE pléthorique, s’avère inadaptée aux défis du moment.
« Il aurait mieux valu une petite structure avec des missions diplomatiques précises », fait observer un diplomate européen. Peu importe, les coalitions ad hoc, flexibles et déterminées prennent le relais. Et elles ont un avantage non négligeable : elles permettent d’associer des États au-delà de l’UE et bien plus stratégiques comme le Royaume-Uni, le Canada ou la Norvège.
Certes, ce n’est pas la politique étrangère de l’Union qui progresse, mais celle de groupes d’États décidés à avancer ensemble. Une leçon de pragmatisme que Bruxelles ferait bien de méditer avant de se lancer dans le toilettage des traités en vue d’un éventuel élargissement.
La proposition de Weber sur la table
Car les idées audacieuses ne manquent pas. L’Allemand Manfred Weber, le chef des chrétiens-démocrates au Parlement européen, vient de proposer de fusionner les postes de président de la Commission et du Conseil européen.
L’objectif affiché : simplifier l’architecture institutionnelle d’une Union qui pourrait compter jusqu’à trente-cinq membres dans les prochaines décennies. Le sous-texte : créer un véritable « président de l’Europe » capable de peser face aux États-Unis ou à la Chine.
Fusionner ces deux fonctions reviendrait de facto à ce que le Conseil absorbe les services de la Commission. Et ce serait alors, à terme, la disparition logique du Haut représentant. Weber n’en a pas peut-être pas conscience mais il vient de planter un clou supplémentaire sur le cercueil de cette fonction bancale.
Partager :