Aide à l’Ukraine : comment les Européens ont évité de taper dans les avoirs russes

Il ne faisait aucun doute que l’Ukraine ne serait pas abandonnée. La question était de savoir comment trouver les 90 milliards d’euros sur deux ans promis à Kiev. Et la réponse, les dirigeants européens l’ont trouvée à 2 h 45 du matin, vendredi 19 décembre. La solution des avoirs russes gelés est abandonnée au profit d’un classique prêt européen sans intérêt.

Évidemment, la part de comédie politique dans ce genre de discussion est inévitable. La palme du culot revient au chancelier Merz. À 2h56, l’Allemand tweete victorieusement : « Le paquet financier pour l’Ukraine est en place : 90 milliards d’euros de prêt sans intérêt, comme je l’ai suggéré. » On se frotte les yeux et pas seulement en raison de l’heure tardive. Le chancelier allemand s’approprie la solution. En vérité, onze minutes plus tôt, à 2 h 45, il vient d’accepter – en dernier – l’option française qu’il combattait depuis des semaines : les eurobonds.

Les exigences de Bart de Wever

Retour sur une demi-nuit de négociations marathon. Toute la journée de jeudi, pendant que les 27 discutaient en plénière du budget pluriannuel, de l’élargissement et autres thèmes plus mineurs à l’agenda, les sherpas travaillaient en parallèle sur le dossier Ukraine. Les dirigeants se sont réservé ce sujet explosif pour la fin, avec des interruptions régulières pour des bilatérales.

Deux camps s’affrontent : d’un côté, les partisans du prêt de réparations (Allemagne, Nordiques, Baltes) qui veulent utiliser immédiatement les avoirs russes gelés essentiellement conservés en Belgique. Une solution qui effraie le Premier ministre Belge, Bart de Wever, qui depuis deux mois alertent sur les risques d’une telle audace. Son Royaume n’acceptera pas de porter seul les risques, les procès de la Russie, les dommages et intérêts colossaux éventuels. Le Flamand multiplie les exigences de solidarité et réclame de ses partenaires le partage d’une « responsabilité illimitée ». Donc, il faudrait que les États membres s’engagent à payer la note quelle qu’elle soit, bien au-delà des 185 milliards d’euros détenus par les Belges via Euroclear.

Merz et von der Leyen tentent un coup

L’Italie de Meloni a rejoint les alarmes juridiques de Bart de Wever ainsi que quelques pays dont la Bulgarie et Malte. La France, elle, demeure en retrait et joue les ponts, considérant que l’autre option – l’emprunt commun – doit être pareillement explorée. Pour Macron, tout lui va à condition que ce soit raisonnable.

Dans la soirée, un texte de la Commission – soutenu par la Belgique et l’Allemagne – arrive enfin sur la table. Bart De Wever, le Premier ministre belge, a obtenu satisfaction : toutes ses exigences sont inscrites, dont la fameuse clause de « responsabilité illimitée » (unlimited liability). Si Moscou attaque en justice – elle réclame déjà 196 milliards devant ses tribunaux –, les dommages pourraient largement dépasser les avoirs gelés. De Wever veut donc que ses partenaires européens garantissent sans plafond tous les risques juridiques. Et cette fois, Ursula von der Leyen et Friedrich Merz le soutiennent… Une offensive allemande porte la Belgique.

Macron travaille Orban au corps pour le plan B

« C’est délirant ! » La réaction française est immédiate. Paris ne peut pas souscrire à une telle idée. « Ce n’est pas sérieux », tranche-t-on dans les couloirs du Conseil européen. La France était prête à mettre 34 milliards d’euros de garanties sur la table – sa part proportionnelle au PIB. Mais garantir un montant « illimité » pour un risque juridique jugé faible ? Invendable. Même logique à Rome, Madrid, La Haye…

Dans la nuit, l’option des « avoirs russes » s’effondre. Trop de questions juridiques irrésolues. Trop de risques pour Euroclear, la stabilité financière, le droit international. Emmanuel Macron pousse alors l’option B qu’il défendait depuis le début : un emprunt commun européen, des eurobonds pour l’Ukraine. Solution éprouvée, rassurante pour les marchés. Mais qui nécessite l’unanimité.

Une exemption pour les trois récalcitrants

Sauf que Viktor Orban, Robert Fico et Andrej Babis ne veulent pas d’un « prêt de guerre ». « Nous ne voulons pas emprunter ensemble pour envoyer l’argent à Kiev sous forme de prêt que nous savons tous ne jamais être remboursé », résume Viktor Orban. Le Premier ministre hongrois, qui rêvait d’un basculement stratégique vers la paix, trouve la décision « extrêmement dangereuse ». Il évoque les « 800 000 morts » que coûtera le financement de deux années de guerre supplémentaires.

La solution ? Un mécanisme d’opt-out bien connu : Hongrie, Slovaquie et République tchèque sortent du dispositif financier mais acceptent la décision politique à l’unanimité. Emmanuel Macron cite l’analogie : la Slovaquie avait bénéficié du même mécanisme lors de la crise grecque. Résultat : 24 pays financent, 27 valident. « Ce sont des mécanismes qui nous sont familiers », glisse-t-il sobrement.

Reste à convaincre Friedrich Merz. Le chancelier allemand résiste. Il voulait faire payer Poutine directement, et non alourdir la dette européenne. Mais face à l’impasse juridique et à la coalition Macron-Meloni qui s’est reconstituée autour de la solution française, il finit par céder. À 2 h 45, le chancelier Merz lâche prise. Et s’attribue la paternité de l’accord.

Pour les avoirs russes, on verra plus tard

Les 90 milliards pour 2026-2027 sont garantis via un emprunt UE adossé au budget européen. Si bien que cette dette ne s’impute pas sur les finances publiques des États membres. C’était important pour la France, l’Italie ou l’Espagne déjà passablement endettés… L’Ukraine ne remboursera que si la Russie paie des réparations – autrement dit, probablement jamais. L’Union européenne « se réserve le droit » d’utiliser les avoirs russes gelés, mais plus tard, quand le cadre juridique sera clarifié. Mandat est donné à la Commission pour continuer à travailler sur cette option. Autrement dit : on verra.

À 3 heures, António Costa, le président du Conseil, peut se présenter devant la presse le sourire aux lèvres : « We committed and we delivered. » (Nous nous étions engagés et nous y sommes parvenus). « Le message que nous envoyons à la Russie aujourd’hui est cristallin, poursuit-il. Premièrement, vous n’avez pas atteint vos objectifs en Ukraine ; deuxièmement, l’Europe se tient aux côtés de l’Ukraine. Aujourd’hui, demain et aussi longtemps que nécessaire. »

Ursula von der Leyen salue « l’immobilisation permanente » des avoirs russes qui avait été décidée quelques jours plus tôt. De son côté, Bart De Wever se félicite : « L’Ukraine a gagné, l’Europe a gagné, la stabilité financière a gagné. » Dans un sondage publié le 15 décembre, 67 % des Belges appuyaient sa résistance quant à l’utilisation risquée des avoirs russes.

Giorgia Meloni sort « satisfaite » de ce sommet. Tant sur le financement de l’Ukraine que sur le report de la signature du Mercosur, « le bon sens a prévalu », dit-elle avant de reprendre son avion pour Rome. Le tandem qu’elle a formé avec le président Macron a fait plier le duo allemand von der Leyen-Merz sur les deux fronts. Rare moment latin dans une Europe souvent décrite comme pro-germanique.

Au final, la chorégraphie politique de ce sommet financier appartient à un classique bruxellois : l’audace initiale fracassée sur les réalités juridiques, le retour à des mécanismes éprouvés, et chacun repartant avec son récit de victoire. L’Ukraine a ses 90 milliards. Poutine garde ses avoirs gelés – pour l’instant. Et l’Europe a évité la division. On aménage une porte de sortie honorable pour les trois récalcitrants. Beaucoup vont réécrire l’histoire mais la diplomatie française avait déjà son plan B en tête en entrant au Conseil, jeudi matin. Après huit ans de Conseil, Emmanuel Macron connaît la musique. Il a profité d’une pause pour convaincre Viktor Orban de se montrer accommodant. Et il a évité de fanfaronner à la fin. On apprend avec le temps.