Innovation : pourquoi l’Europe est beaucoup trop lente pour financer les projets

Le Fonds européen pour l’innovation n’a pas tenu toutes ses promesses. Selon un rapport récent de la Cour européenne des comptes, seulement 1 % des 40 milliards d’euros attendus d’ici 2030 avaient été effectivement versés aux projets à fin 2025. Mais entendons-nous bien : que l’innovation n’aboutisse pas toujours, c’est le propre de la recherche. Toutes les innovations ne débouchent pas forcément sur une application performante.

Le problème du Fonds pour l’innovation est ailleurs. Il est dans la mécanique même du dispositif. Un fonds censé financer l’innovation qui conditionne ses versements aux résultats n’est pas un fonds pour l’innovation. C’est un fonds pour récompenser celle qui est réussie. Ce qui est très différent – et profondément contradictoire avec l’objectif affiché.

L’argent du carbone recyclé en espoir industriel

Revenons à la genèse du projet. Le Fonds pour l’innovation est né en 2020 sur une idée stimulante : recycler les recettes du marché carbone européen en financement de la décarbonation industrielle. Alimenté par la vente aux enchères de quotas d’émission dans le cadre du système d’échange (SEQE), il devait mobiliser quelque 40 milliards d’euros entre 2020 et 2030. Ce montant était calculé sur la base d’un prix du carbone de 75 euros la tonne. Le but : financer à grande échelle des technologies innovantes dans les industries énergivores, les énergies renouvelables, l’hydrogène, le stockage d’énergie et le captage du carbone.

Ce fonds succédait à l’initiative NER300, programme plus modeste dont les auditeurs de la Cour avaient déjà jugé l’approche de financement « insuffisamment adaptée aux besoins de réduction des risques des projets de démonstration ». Le Fonds pour l’innovation devait corriger cela : taux de financement relevé à 60 % des coûts pertinents, avec un versement partiel dès le bouclage du montage financier et des critères de sélection plus sophistiqués.

Il ciblait ce que les économistes de l’innovation appellent la « vallée de la mort », à savoir cette phase critique où une technologie a dépassé le stade de la recherche fondamentale mais ne trouve pas encore de financement commercial parce qu’elle est trop risquée. Un créneau réel, reconnu par l’industrie elle-même comme sans équivalent au niveau national ou européen. Ce que le marché ne délivre pas spontanément, l’effort européen allait le combler.

Le marché ne suit pas toujours

Le projet danois TopSOEC illustre ce que ce fonds peut produire quand les conditions sont réunies : financer la première usine mondiale de fabrication industrielle de modules d’électrolyse à oxyde solide, une technologie prometteuse. Il s’agit de produire de l’hydrogène vert à grande échelle, à partir d’électricité renouvelable, avec moins de pertes énergétiques. La chaîne est cohérente – de la recherche à la démonstration industrielle, sans rupture de financement. C’est exactement ce pour quoi le Fonds pour l’innovation a été conçu.

En France, deux projets ont été audités par la Cour des comptes sur place : l’un dans l’énergie solaire, l’autre dans la sidérurgie. Le premier avait atteint 63 % de ses objectifs de réduction d’émissions, porté par la hausse générale des prix de l’énergie. Le second plafonnait à 35 %. Il s’agit du projet EB UV, porté par ArcelorMittal Construction France sur son site de Contrisson, dans la Meuse. Pour 2,4 millions d’euros de subvention, ArcelorMittal avait installé un procédé de durcissement des peintures par bombardement électronique sur ses lignes de revêtement de bobines d’acier – une première en Europe pour cette application, développée pendant treize ans avec le centre de recherche de Liège.

L’objectif : supprimer le système d’incinération au gaz, émetteur de CO₂, et le remplacer par un procédé sans solvant. La technologie fonctionne. Mais les débouchés pour les produits ainsi traités n’ont pas suivi au rythme attendu. Deux destins qui disent l’essentiel : les meilleures technologies propres restent à la merci des marchés qu’elles entendent justement transformer.

Une machine grippée dès la conception

Le premier problème est structurel. Le financement du Fonds dépend du prix du carbone, par définition volatil. Entre juillet 2020 et juin 2025, le prix d’adjudication des quotas du marché carbone européen a oscillé entre 23 et 97 euros la tonne. Aucun mécanisme ne garantit au Fonds un plancher de ressources. La Commission européenne doit attendre de savoir combien d’argent elle a réellement collecté avant d’engager des appels à propositions.

Résultat : une accumulation massive d’actifs en attente. À fin 2025, 12,3 milliards d’euros dormaient dans les caisses du Fonds : 11,6 milliards d’euros engagés dans des conventions de subvention, pas encore versés, et 700 millions d’euros restant à affecter. Résultat : les paiements effectifs aux projets ne s’élevaient qu’à 332 millions d’euros… Moins de 1 % de la dotation globale. Cinq ans après le lancement. Cela pose de sérieuses questions.

Il est d’autant plus pertinent d’identifier les blocages que, lors du prochain budget de long terme, la Commission aura à gérer un Fonds de compétitivité qui mobilisera, selon la proposition sur la table, 451 milliards d’euros. Il ne s’agit pas de se manquer, cette fois, vu les attentes de ce fonds qui répond aux recommandations les plus pressantes du rapport Draghi.

Comment donc en arrive-t-on à débloquer si peu d’argent cinq ans après la naissance du Fonds pour l’innovation ? Ce chiffre mesure le retard pris par des technologies qui auraient pu être déployées, des procédés industriels qui auraient pu être testés, des filières entières qui auraient pu être structurées. Et qui aurait pu, par là même, réduire judicieusement la dépendance de l’UE aux hydrocarbures au moment où nous connaissons un nouveau choc pétrolier depuis 1973 avec la crise iranienne.

La Commission coincée dans un cadre législatif trop rigide

Dans la course mondiale aux technologies propres, où la Chine subventionne massivement ses industries solaires, éoliennes et ses batteries, chaque année perdue se paie en parts de marché et en dépendances technologiques. Le deuxième problème est plus philosophique. La rigidité du cadre juridique empêche la Commission européenne d’adapter ses exigences à la complexité réelle des projets. Le bouclage du montage financier – étape à partir de laquelle les versements peuvent commencer – doit intervenir dans un délai de quatre ans, gravé dans la directive SEQE : ni plus, ni moins, quelles que soient la taille ou la complexité du projet.

Or, la Commission « n’est pas en mesure d’adapter les exigences en fonction de sa propre appréciation de la complexité ou de l’envergure des projets financés », notent les auditeurs. Elle n’a pas les marges de manœuvre nécessaire pour des projets industriels qui méritent de la souplesse. C’est cette contrainte législative qui explique en partie pourquoi 40 des 228 projets sélectionnés – soit près d’un sur cinq – n’atteignent pas la mise en exploitation.

Là encore, il faut lire ce chiffre correctement : 20 % d’échec n’ont rien de scandaleux dans le domaine de l’innovation – c’est souvent le signe qu’on finance les bons risques. Ce qui pose problème, c’est que ces échecs interviennent trop tard, après des années de procédures, de négociations et de modifications de conventions de subvention.

Les sept grands projets du premier appel de 2020, auxquels 1,15 milliard d’euros avaient été alloués en mars 2022, accusaient en mars 2025 un retard moyen de 24 mois sur leur mise en exploitation. Un seul avait bouclé son montage financier dans les délais. Non pas pour des raisons technologiques – la Cour le note explicitement, la plupart des projets retardés « n’ont pas rencontré de problèmes techniques » – mais pour des raisons économiques et administratives : permis de construire retardés, coûts explosés par l’inflation post-Covid, des partenaires qui se retirent, et le marché qui ne décolle pas.

La Cour épingle un troisième dysfonctionnement, plus politique : depuis 2022, et après le début de la guerre en Ukraine, la Commission a commencé à orienter les appels à propositions vers des priorités émergentes (hydrogène, batteries, technologies propres) sans analyse structurée du potentiel réel de ces innovations.

Un impact climatique faible

La Banque européenne de l’hydrogène a ainsi absorbé 2 milliards d’euros d’appels en 2023 et 2024. Sauf que le nombre de propositions soumises s’est réduit de 132 à 61 entre 2023 et 2024. Pour les batteries de véhicules électriques, seules 14 propositions ont été déposées en réponse à un appel doté d’un milliard d’euros, et 15 % de l’enveloppe est restée inutilisée en juin 2025, sans qu’aucune convention de subvention n’ait encore été signée.

Le Fonds pour l’innovation, conçu comme un instrument neutre de soutien à l’innovation de rupture, s’est progressivement mué en caisse de résonance des priorités politiques du moment – hydrogène hier, batteries aujourd’hui – sans que ce basculement repose sur une analyse structurée de leur potentiel réel. C’est ce que constatent les auditeurs, qui notent que les actions ainsi engagées « risquent de ne pas être suffisamment pertinentes pour la réalisation de ses objectifs. » Attention donc à ne pas confondre financement de l’innovation et affichage politique…

L’impact climatique réel reste, pour l’heure, symbolique. À fin décembre 2024, les 208 projets du portefeuille auraient dû avoir évité 592 453 tonnes d’équivalent CO₂. Ils n’en ont évité que 25 952 – soit 5 % de l’objectif intermédiaire. On est très loin du compte… « Des priorités stratégiques claires, un déploiement plus rapide des fonds et une évaluation plus réaliste des projets sont nécessaires pour optimiser l’impact de ce Fonds », recommande, Joao Leao, le membre portugais de la Cour, responsable de l’audit.

Se tromper oui, mais changer vite

La Commission, dans ses réponses, accepte les trois recommandations formulées par la Cour : une analyse structurée du paysage technologique d’ici fin 2027, des mesures pour accélérer le déploiement d’ici 2030 et une amélioration de l’évaluation des projets d’ici 2028. En revanche, elle conteste la critique de fonds : la lenteur. Elle souligne, à raison, que 93 % des projets ne sont pas encore en exploitation et qu’il est « trop tôt pour tirer des conclusions valables ».

Elle avance aussi un chiffre concurrent : les cinq projets audités sur place avaient atteint en moyenne pondérée 73,6 % de leurs objectifs de réduction sur leurs périodes de suivi respectives – donc au-dessus du pourcentage retenu (57 %) par la Cour en moyenne simple. La dispute statistique est réelle, et elle traduit une question de fond : comment juger un pari sur l’avenir avec les instruments du présent ?

La vraie réforme n’est pas dans les critères d’évaluation ni dans la méthodologie de calcul des émissions évitées. Elle est dans l’acceptation d’un principe simple : financer l’innovation, c’est financer aussi l’échec. À condition que cet échec soit rapide, documenté et porteur d’enseignements. Un fonds qui ne peut se permettre l’échec ne peut se permettre l’innovation. La machinerie du Fonds pour l’innovation est trop lente. Le Commissaire Wopke Hoekstra, qui coiffe la DG CLIMA, aura sans doute beaucoup d’enseignements à tirer de ce rapport.