L‘agriculture française coule lentement depuis 15 ans. À cet égard, deux indicateurs chiffrés sont parlants. Premièrement : entre 2010 et 2024, le revenu agricole réel par actif non salarié, inflation déduite, n’a augmenté que de 15 % en France, comparé à 77 % en moyenne en Europe, 170 % en Italie, 89 % en Pologne, 79 % en Espagne et 49 % en Allemagne. Deuxièmement : l’excédent commercial agroalimentaire de la France, stable entre 2000 et 2010 autour de 9 milliards d’euros et réparti en deux moitiés égales entre l’UE et les pays tiers, s’est profondément et continûment dégradé avec les autres pays européens.
La France est devenue déficitaire à l’intérieur de l’UE à partir de 2015, un scandale pour la première agriculture européenne. Ce phénomène a été longtemps occulté par des gains presque équivalents de 6 milliards d’euros vers les pays tiers portant l’excédent « pays tiers » à une dizaine de milliards. Depuis 2024, l’excédent pays tiers, tout en restant nettement positif, se dégrade sous l’effet de la flambée des prix du café et du cacao, de la très mauvaise récolte des céréales de 2024 et de la chute de leur prix en 2025, et de la baisse des exportations des vins et spiritueux en 2025 suite aux mesures protectionnistes américaines et chinoises. Ainsi, pour la première fois en 50 ans, le commerce extérieur agroalimentaire de la France pourrait être déficitaire en 2025. La France est passée de deuxième exportateur agroalimentaire mondial en 2000 à sixième aujourd’hui, talonnée par l’Espagne, qui va bientôt la dépasser.
Une agriculture française à la dérive
Ces chiffres démontrent que l’agriculture et l’agroalimentaire français ont d’abord un problème majeur de compétitivité à l’intérieur de l’UE. Le principal responsable est la mauvaise politique agricole nationale de la France, qui dérive dangereusement depuis le Grenelle de l’environnement de Sarkozy jusqu’à l’agroécologie de Hollande poursuivie par Macron. Les principales causes sont désormais connues : bureaucratie tentaculaire, normes excessives, surtransposition des réglementations européennes, blocage de la construction de bâtiments d’élevage, coût du travail en particulier pour les fruits et légumes et l’abattage, fiscalité excessive, priorité à des exploitations trop petites…
La Politique agricole commune (PAC) n’a rien à voir avec les problèmes de l’agriculture française, même si elle dérive dangereusement depuis le Green Deal de 2021. Ainsi les effets des trois grandes réformes de la PAC de 1992, 2003 et 2009 ont été très favorables à la France. Le revenu agricole français (indicateur B d’Eurostat) a progressé de 65 % entre 1993 et 2010, comparé à une moyenne de 38 % dans l’UE.
Cette analyse démontre que les accords de libre-échange n’ont rien à voir avec les problèmes de l’agriculture française. Ces accords se sont beaucoup développés depuis 2008 et l’échec de la grande négociation multilatérale du Doha Round. Ils ont permis de faire passer l’excédent agroalimentaire de l’UE de 10 à 70 milliards d’euros. Ces chiffres ruinent l’argument de l’agriculture « variable d’ajustement » de ces accords.
Des accords de libre-échange globalement bénéfiques
C’est dans ce contexte qu’il faut considérer la négociation de l’accord avec le Mercosur. La négociation de cet accord était particulièrement complexe parce que le Mercosur est la zone la plus compétitive du monde dans les produits agricoles européens les plus sensibles, le bœuf, la volaille et le sucre, tout en étant une des zones les plus protégées pour les produits industriels et les services, intérêts offensifs européens. Contrairement aux affirmations erronées circulant massivement en France, l’accord est très favorable à l’UE. Les concessions agricoles sont faibles sur les produits sensibles, avec des contingents tarifaires de l’ordre de 1,5 % de la consommation totale de l’UE, qui fonctionnent comme des quasi-plafonds compte tenu des droits de douane dissuasifs hors contingents.
La dernière évaluation quantitative indépendante la plus complète des conséquences de l’accord a été publiée dans le Journal of Agricultural Economics en septembre dernier par deux économistes agricoles réputés, peu suspects de manque de sympathie pour les agriculteurs, Alexandre Gohin de l’INRAE et Alan Matthews de l’université de Dublin. Elle a été réalisée selon les règles de l’art, à partir d’un modèle d’équilibre général fondé sur des chiffres plus récents que ceux utilisés par le Centre commun de recherche de la Commission européenne en 2023. Deux hypothèses ont été testées. L’hypothèse A suppose le plein-emploi et des salaires variables, et l’hypothèse B, plus réaliste, des salaires fixes et du sous-emploi. Dans les deux cas, les gains sont très importants pour l’UE, 0,22 % du PIB sous l’hypothèse A, et 0,42 % du PIB sous l’hypothèse B, soit entre 40 et 80 milliards d’euros en régime de croisière. Les effets sur l’agriculture seront faibles et quasi neutres, entre – 0,1 % et + 0,1 % du revenu agricole, les faibles pertes sur la viande bovine (entre 0 et 0,3 % du revenu des producteurs de viande bovine) étant compensées par les gains sur les vins et spiritueux, les produits laitiers et les produits dérivés des céréales, forces françaises. Ces chiffres démontrent que les possibles faibles pertes sur la viande bovine sont aisément compensables et ne sauraient justifier le rejet de l’accord. En outre, ce n’est que l’épaisseur du trait, comparé au quasi-doublement du prix à la production de la viande bovine depuis 2019.
Des gains économiques massifs pour des impacts agricoles minimes
D’un point de vue géopolitique, ne pas ratifier l’accord Mercosur serait une catastrophe pour l’UE. L’enjeu va très au-delà de l’économie compte tenu de la proximité historique et culturelle de l’Amérique latine avec l’Europe et des tensions internationales actuelles. Ce serait jeter le Brésil dans les bras de la Chine. Quels importants pays d’Asie comme l’Inde, en cours de négociation avec l’UE, voudraient prendre le risque de poursuivre la négociation si l’UE n’est même pas capable de ratifier un accord qui lui est à l’évidence favorable ? D’un point de vue strictement économique, il n’y a pas besoin de se livrer à des analyses sophistiquées pour voir que le nouveau protectionnisme américain et la menace chinoise rendent plus que jamais nécessaire la conclusion de nouveaux accords de libre-échange afin de développer de nouveaux marchés.
Examinons maintenant un à un les arguments des opposants à l’accord Mercosur. L’analyse développée plus haut démontre que les menaces sur l’agriculture européenne et française sont largement imaginaires. Ce sont les mêmes qui annonçaient des catastrophes dans le cadre de l’accord avec le Canada, le CETA. Leur crédibilité est nulle au regard du triplement de l’excédent agroalimentaire de la France avec le Canada, qui est passé de 200 millions à 600 millions d’euros.
Hormones et clauses miroirs : les fausses menaces
Commençons par les fameuses mesures miroirs. D’abord, tous les produits importés doivent respecter les normes sanitaires et phytosanitaires de l’UE et ne pas avoir été engraissés à partir d’hormones et d’antibiotiques. Vouloir imposer un strict alignement des autres conditions de production, par exemple environnementales, sur celles de l’UE ne serait envisageable qu’avec une libéralisation totale, évidemment hors de question parce qu’elle balaierait la production européenne des produits sensibles, même avec des clauses miroirs intégrales. On ne peut demander au Mercosur un alignement pour un accès aussi minime à notre marché. Ce serait même de la mauvaise foi, puisque les agriculteurs de l’UE reçoivent annuellement 40 milliards d’euros d’aide au revenu, 7,2 milliards en France pour compenser les écarts de coûts de production avec les pays tiers.
Les produits phytosanitaires méritent un développement particulier. Certains protestent contre la possibilité pour le Mercosur d’exporter des produits traités avec des produits interdits en Europe. Cela résulte des règles de l’OMC. Il n’est possible que de fixer des limites maximales de résidus (LMR). Pour les produits interdits en Europe pour des raisons de santé, les LMR sont fixées au seuil de détection de 0,01 mg/kg, ce qui revient à une interdiction de facto et en tout cas ne présente aucun risque pour la santé.
Les opposants ne contestent pas vraiment l’interdiction des hormones, mais prétendent qu’elle n’est pas sérieusement contrôlée. À cet effet, ils détournent les conclusions d’un audit des services vétérinaires de la Commission au Brésil en 2024. Cet audit a constaté que le système de contrôle du Brésil était satisfaisant, à l’exception d’un problème mineur. Les hormones sont autorisées au Brésil comme en Europe à des fins zootechniques et sanitaires. L’oestradiol17 bêta, interdit en Europe même à ces fins, était autorisé au Brésil. Il a été constaté qu’il ne pouvait être garanti que les quelques animaux traités de cette manière et normalement non destinés à la commercialisation n’avaient pas atteint l’UE, sans qu’aucun cas de ce type n’ait été constaté.
Sur cette base, un plan d’action contraignant a été agréé pour résoudre le problème. Dans l’intervalle, le Brésil s’est engagé à ne plus exporter de femelles. Avec une évidente mauvaise foi, certains, comme le parlementaire européen français Pascal Canfin, ont prétendu que le Brésil exportait de la viande aux hormones vers l’UE. Certains prétendent également que les contrôles individuels, de la compétence des États membres, sont quasiment inexistants. Même s’ils sont améliorables, rappelons que les importations de viande bovine du Brésil ont été bloquées pendant plusieurs semaines à partir de janvier 2008 et les contrôles renforcés. À nouveau au printemps 2017, un problème au Brésil a conduit au déréférencement de 21 établissements et à un renforcement des contrôles. La Belgique par exemple fait un contrôle physique du tiers des importations de viande brésilienne, et 10 % de prélèvements pour analyse.
La question environnementale : l’accord le plus novateur
L’environnement et la lutte contre le changement climatique sont un des angles d’attaque préféré des opposants. C’est d’autant plus paradoxal que l’accord Mercosur est le plus novateur en la matière. Il est le seul, avec l’accord Nouvelle-Zélande, à considérer l’accord de Paris sur le climat comme clause essentielle. Cela signifie la possibilité d’une suspension unilatérale totale ou partielle de l’accord en cas de violation. L’accord de Glasgow, juridiquement non contraignant, interdisant la déforestation à partir de 2030, est introduit dans l’accord Mercosur de manière juridiquement contraignante. Gohin et Matthews ont évalué à 1 500 hectares, soit 0,25 % de la déforestation totale en 2024, l’effet potentiel théorique de déforestation due aux exportations additionnelles de viande bovine, étant entendu que l’accord n’a aucun effet sur le soja déjà libéralisé.
Enfin les opposants croient avoir trouvé récemment l’argument juridique fatal à l’accord en le soumettant préalablement à la Cour de justice de l’UE par un vote majoritaire du Parlement européen. Sur le fond, ils n’ont aucune chance de gagner à la CJUE, mais ces manœuvres de retardement, si elles réussissaient, pourraient être dangereuses.
Les arguments juridiques ne tiennent pas
À cet effet, les opposants utilisent deux arguments. Le premier considère que l’accord n’est pas conforme au mandat de négociation, qui évoque un accord d’association relevant de l’unanimité. Visiblement, les opposants n’ont pas lu le mandat qui évoque la possibilité d’un accord séparé pour les dispositions de compétence exclusive, ce qui est le cas de la partie commerciale. De toute façon, le mandat n’est pas un texte juridiquement contraignant. L’architecture choisie est celle de l’accord conclu avec le Chili début 2024, qui n’a pas été contestée, un accord de coopération mixte et un accord intérimaire de libre-échange séparé de compétence exclusive qui reste valable indéfiniment, même si l’accord de coopération mixte, qui relève également de la majorité qualifiée pour sa partie non mixte, n’est pas ratifié par tous les Parlements Nationaux. L’argument selon lequel la démocratie requerrait la ratification par les Parlements Nationaux des accords de libre-échange de compétence européenne exclusive n’est pas sérieux. Toutes les grandes politiques européennes ont été adoptées selon la procédure habituelle de la majorité qualifiée du Conseil et de la majorité simple du Parlement européen. Il est certain que la PAC, chère à la France, n’aurait jamais vu le jour si elle avait dû être ratifiée par les parlements nationaux.
Le deuxième argument évoque le mécanisme de rééquilibrage qui mettrait en cause la capacité de l’UE d’adopter de nouvelles réglementations. Ce mécanisme est un décalque d’une disposition de l’OMC, dite de non-violation, qui autorise dans certains cas rares des compensations pour des réglementations licites qui nullifient ou mettent en cause les bénéfices des accords. La plupart des pays développés ont cette disposition dans l’architecture de leurs accords de libre-échange. Elle est quasiment impossible à déclencher. En 60 ans de GATT et d’OMC, elle n’a été invoquée que 14 fois, dont seulement 3 avec succès. Elle ne peut pas couvrir les règlements en vigueur au moment de la ratification de l’accord Mercosur ni les règlements déjà annoncés. Pour la déclencher, il faudrait un panel bilatéral qui devra obligatoirement s’inspirer de la jurisprudence de l’OMC. C’est donc un ensemble vide. Par contre, cette disposition pourrait être utile si le Mercosur adoptait ultérieurement des législations qui privent délibérément l’UE des avantages de l’accord. Cela n’est nullement exclu compte tenu du caractère très avantageux pour l’UE de l’accord conclu.
Sur un plan strictement juridique il n’y a aucune chance que la CJUE considère non conforme au droit de l’UE une architecture qui respecte le Traité sur le Fonctionnement de l’UE et reproduise une disposition de l’OMC.
En conclusion, le vrai sujet est le désastre de l’agriculture française depuis 15 ans, imputable à la politique agricole nationale. Les accords de libre-échange n’y ont joué aucun rôle négatif. C’est l’opposé. L’accord Mercosur peut être considéré comme neutre à cet égard. Son instrumentalisation comme bouc émissaire a pour objectif d’occulter les véritables raisons de cette tragédie, un grand classique du déni de réalité à la française. Par ailleurs, le refus de la ratification de l’accord Mercosur rendrait l’UE de plus en plus irrelevante sur la scène mondiale, pente dangereuse sur laquelle elle est déjà engagée. Normalement, le Conseil des ministres de l’UE devrait autoriser le 15 décembre à la majorité qualifiée la signature de l’accord. Par la suite, la ratification devrait être adoptée à la majorité qualifiée très probable du Conseil, et à la majorité simple plus incertaine du Parlement européen.
*Jean-Luc Demarty a dirigé les directions générales du Commerce extérieur (2011-2019) puis de l’Agriculture (2005-2010) à la Commission européenne. Ancien conseiller de Jacques Delors, il dénonce l’instrumentalisation du Mercosur comme bouc émissaire des difficultés de l’agriculture française.
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